IV.ÚS 722/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 722/23 ze dne 26. 4. 2023   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Zuzany Součkové, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. ledna 2023 č. j. 4 As 152/2022-42 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. května 2022 č. j. 11 A 1/2022-104, a s ní spojeném návrhu na zrušení § 101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva zdravotnictví, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají. Odůvodnění: I. Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 Listiny. Spolu s ústavní stížností stěžovatelka dle § 74 zákona o Ústavním soudu navrhuje zrušení § 101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). 2. S ohledem na podstatu ústavní stížnosti postačí uvést, že stěžovatelka se návrhem na zrušení (části) opatření obecné povahy domáhala podle § 101a a násl. s. ř. s. zrušení ochranného opatření vedlejšího účastníka ze dne 23. 12. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN v částech, které podle ní protiprávně stanovovaly výhodnější podmínky pro vstup na území České republiky pro očkované osoby. Stěžovatelkou napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v souvislosti s předcházením šíření onemocnění COVID-19, a to postupem podle § 68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"). Toto opatření obecné povahy bylo vedlejším účastníkem v průběhu řízení před Městským soudem v Praze (dále jen "městský soud") zrušeno a nahrazeno novým, obsahově obdobným opatřením obecné povahy ze dne 14. 2. 2022. I to bylo posléze vedlejším účastníkem zrušeno a nahrazeno opatřením ze dne 17. 3. 2022, načež i toto vedlejší účastník s účinností ode dne 9. 4. 2022 zrušil, a to již bez náhrady. Stěžovatelka v návaznosti na postup vedlejšího účastníka řádně navrhla připuštění změny návrhu a u již zrušených opatření obecné povahy se domáhala prohlášení nezákonnosti napadených regulativů. 3. Městský soud napadeným rozhodnutím změny návrhů stěžovatelky připustil (I. až III. výrok), posléze odmítl návrhy na prohlášení nezákonnosti napadených částí ochranných opatření ze dne 23. 12. 2021, ze dne 14. 2. 2022 i ze dne 17. 3. 2022 (IV. výrok), žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů soudního řízení (V. výrok) a stěžovatelce vrátil zaplacený soudní poplatek (VI. výrok). V odůvodnění svého rozhodnutí městský soud předeslal, že není sporu o tom, že všechna stěžovatelkou postupně napadená opatření již byla zrušena. Podle městského soudu byla dána obsahová i časová souvislost ochranných opatření a byly splněny zákonné podmínky pro to, aby připustil všechny jednotlivé změny návrhů podle § 95 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 64 s. ř. s. 4. Podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je však podle městského soudu existence napadeného aktu, přičemž nedostatek této podmínky řízení nelze v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. odstranit. Toho si byla ostatně vědoma i stěžovatelka, když upravila petit svých návrhů tak, že se nově domáhala toliko prohlášení nezákonnosti již zrušených ochranných opatření, přičemž poukázala na § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "pandemický zákon"), který umožňuje prohlásit nezákonnost již zrušeného mimořádného opatření vydaného podle tohoto zákona. Městský soud však zdůraznil, že soudní řád správní neumožňuje, aby soud učinil deklaratorní výrok, jímž toliko vysloví nezákonnost již zrušeného opatření obecné povahy. Ani skutečnost, že vedlejší účastník "v relativně rychlém sledu nahrazoval opatření opatřeními novými, nemůže být důvodem pro to, aby správní soud překročil meze své pravomoci a rozhodl způsobem, který příslušný procesní předpis ... nepředvídá. Takový extenzivní výklad soudních pravomocí by nepřispěl k ochraně hodnot právního státu, nýbrž k jejich postupné erozi, a ostatně ani není namístě, neboť již neexistující opatření obecné povahy se nemůže dotknout právní sféry žádného subjektu" (bod 9). V úvahu podle městského soudu nepřipadá ani uplatnění § 13 odst. 4 pandemického zákona, neboť na ochranná opatření vydaná podle § 68 zákona o ochraně veřejného zdraví se toto ustanovení pandemického zákona nevztahuje. Stejně tak podle něj není možné ani analogické použití tohoto ustanovení, neboť "za pomoci analogie nelze v žádném případě založit pravomoc orgánu veřejné moci, kterou mu zákon přímo nesvěřuje". Současně městský soud poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž nelze nezákonnost zrušených opatření obecné povahy prohlašovat ani prostřednictvím zásahové žaloby. Městský soud proto návrh stěžovatelky na určení nezákonnosti zrušených opatření obecné povahy podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, přičemž podotkl, že stěžovatelka se může "satisfakce za tvrzené zásahy do práv ... domoci prostřednictvím civilní žaloby" (bod 11 odůvodnění). 5. Proti usnesení městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Poukázal na to, že otázka, zda lze určit nezákonnost již zrušených opatření obecné povahy, včetně ochranných opatřených vydaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví, byla v jeho judikatuře již řešena a závěr městského soudu je s ní v souladu. Nejvyšší správní soud konstatoval, že ani "stěžovatelkou zmíněná skutečnost, že opatření podle pandemického zákona i podle zákona o ochraně veřejného zdraví se týkají opatření proti stejnému onemocnění COVID-19, nijak nevyvrací závěr, že soudní řád správní neumožňuje vydání deklaratorního výroku o nezákonnosti již zrušeného opatření obecné povahy, přičemž na ochranná opatření vydaná podle § 68 zákona o ochraně veřejného zdraví se nevztahuje § 13 odst. 4 pandemického zákona, který takový výrok za určitých okolností umožňuje" (bod 24). Ztotožnil se přitom s názorem městského soudu, že použití analogie zde není na místě, "neboť za pomoci analogie nelze zásadně rozšiřovat pravomoc orgánů veřejné moci, tedy ani soudů" (bod 25). Odkázal rovněž na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019 sp. zn. III. ÚS 2634/18 (N 7/92 SbNU 52), podle něhož správní soudy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemají pravomoc prohlásit nezákonnost již zrušeného opatření obecné povahy. II. Argumentace stěžovatelky 6. Stěžovatelka rekapituluje obsah napadených opatření obecné povahy, průběh řízení před správními soudy a namítá porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Poukazuje na správnost závěrů správních soudů, které v obdobných případech zpravidla připustily možnost změny návrhu v závislosti na vývoji protiepidemických opatření tak, aby byla zachována možnost soudního přezkumu a vyloučena možnost účelového postupu vedlejšího účastníka. I tento přístup má však své meze, neboť problematickým se nakonec ukázala situace, kdy "dotčená osoba podala řádně a včas návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, které bylo postupně zrušeno a nahrazeno několika dalšími opatřeními s postupným rozvolňováním původně velice přísných protiepidemických omezení... Dotčené osobě nebyla upřena možnost na nahrazování opatření reagovat, tedy činit návrhy na změnu již podaného návrhu. Pokud se však soudní řízení táhlo z důvodu nahrazování opatření delší dobu a situace ve společnosti se díky ustupující pandemii COVID-19 lepšila, nebylo v konečném důsledku v rámci řízení o posledním opatření proti čemu brojit." V takovém případě mají správní soudy podle stěžovatelky konstatovat nezákonnost již zrušeného ochranné opatření vydaného podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a to na základě analogického použití § 13 odst. 4 pandemického zákona. Připouští sice, že "úprava v pandemickém zákoně sice formálně vzato podle svého vymezení v § 13 odst. 1 dopadá na odlišná opatření než opatření napadené stěžovatelkou (vydaná podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví), avša