Pl.ÚS 1/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 1/15 ze dne 11. 8. 2015 231/2015 Sb. N 136/78 SbNU 127 Obecně závazná vyhláška statutárního města Přerov č. 2/2010, o stanovení některých povinností při přepravě sypkých a obdobných materiálů na území statutárního města Přerova   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj), Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 11. srpna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 1/15 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Přerova č. 2/2010 ze dne 14. června 2010 o stanovení některých povinností při přepravě sypkých a obdobných materiálů na území statutárního města Přerova, za účasti města Přerova jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 231/2015 Sb.). Obecně závazná vyhláška statutárního města Přerova č. 2/2010 ze dne 14. června 2010 o stanovení některých povinností při přepravě sypkých a obdobných materiálů na území statutárního města Přerova se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele 1. Ústavnímu soudu byl dne 22. ledna 2015 doručen návrh Ministerstva vnitra (dále též jen "ministerstvo") na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Přerova (dále též jen "město Přerov") č. 2/2010 ze dne 14. června 2010 o stanovení některých povinností při přepravě sypkých a obdobných materiálů na území statutárního města Přerova (dále též "vyhláška"), a to pro rozpor se zákonem. 2. Ministerstvo v odůvodnění návrhu rekapituluje proces přijetí napadené vyhlášky se závěrem, že byla vydána předepsaným postupem a k tomu příslušným orgánem města Přerova a že byla řádně vyhlášena. Dále konstatuje dosavadní průběh své dozorové činnosti ve smyslu § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o obcích") s tím, že ministerstvo vyhlášku po jejím obdržení posoudilo a ke dni 14. prosince 2010 zpracovalo její právní rozbor, přičemž s ohledem na obdržené stanovisko Ministerstva dopravy jakožto ústředního orgánu státní správy ve věcech dopravy dospělo k závěru, že je v souladu se zákonem. Následně dne 25. června 2014 obdrželo ministerstvo podnět Krajského úřadu Olomouckého kraje k pozastavení účinnosti vyhlášky, a sice s ohledem na rozsudky Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci sp. zn. 22 A 78/2012-24 ze dne 5. června 2014 a sp. zn. 22 A 77/2012-22 z téhož dne, kterými tento soud zrušil rozhodnutí Magistrátu města Přerova spolu s navazujícím potvrzujícím rozhodnutím Krajského úřadu Olomouckého kraje o uložení pokuty za porušení povinnosti stanovené nyní napadenou vyhláškou. V citovaných rozsudcích dospěl krajský soud k závěru, že vyhláška je v rozporu s § 35 odst. 1 zákona o obcích, neboť se nejedná o záležitost v zájmu obce a jejích občanů, tedy o místní záležitost, nýbrž naopak o záležitost celostátního významu, konkrétně o problematiku, která je již upravena zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. 3. Ministerstvo dále vyložilo, že po marném jednání s městem Přerovem svým dopisem č. j. MV-87465-4/ODK-2014 ze dne 26. srpna 2014 dle § 123 odst. 1 zákona o obcích vyzvalo město Přerov ke zjednání nápravy vyhlášky. Následně dnem 14. listopadu 2014 zahájilo s městem Přerovem správní řízení ve věci pozastavení účinnosti vyhlášky. Rozhodnutím č. j. MV-150902-9/ODK-2014 ze dne 16. prosince 2014 ministerstvo pozastavilo účinnost vyhlášky. Toto rozhodnutí bylo městu Přerovu doručeno dne 18. prosince 2014 a nabylo právní moci dne 2. ledna 2015. 4. V rozboru napadené vyhlášky ministerstvo nejprve poukazuje na čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), dle něhož mohou zastupitelstva obcí v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Rozvedení tohoto ústavního zmocnění pak spatřuje v ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích, podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem, a tomuto zákonnému příkazu pak odpovídá vymezení věcných oblastí v ustanovení § 10 zákona o obcích, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. Rozborem těchto zákonných ustanovení dospělo ministerstvo k závěru, že věcné oblasti samostatné působnosti obcí, v nichž lze realizovat oprávnění k vydávání obecně závazných vyhlášek, mohou být upraveny také zvláštními zákony. Pro všechny takto vymezené věcné oblasti samostatné působnosti však platí společná podmínka, že předmětem úpravy obecně závazné vyhlášky musejí být místní záležitosti, tj. záležitosti, jež obec reguluje v zájmu obce a občanů obce, nikoli záležitosti krajského nebo celostátního významu. Obec při vydávání obecně závazných vyhlášek nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, anebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého, pokud se předmět a cíl obojí regulace překrývají. 5. V intencích výše nastíněných limitů pak ministerstvo dospívá k závěru, že vyhláškou stanovená povinnost "provozovatele vozidla při přepravě po pozemních komunikacích v obci přepravovat sypký nebo obdobný materiál v uzavřeném nákladovém prostoru nebo jiným vhodným způsobem bránit úletům prachu a zabránit úletům nebo úsypům tuhých částí přepravovaného materiálu (zejména zaplachtováním nákladového prostoru) z vozidla nebo přípojného vozidla, které s tímto vozidlem tvoří jízdní soupravu", se ocitá v kolizi s úpravou zakotvenou v ustanovení § 52 odst. 6 zákona o silničním provozu. Podle tohoto ustanovení musí být "při přepravě sypkých substrátů náklad zajištěn tak, aby nedocházelo k jeho samovolnému odlétávání". Z věcného hlediska se dle ministerstva obě právní úpravy překrývají. Na základě porovnání předmětu a cíle regulace zákona o silničním provozu a napadené vyhlášky, jakož i s odkazem na vzpomínané rozsudky krajského soudu ministerstvo argumentuje, že zákon o silničním provozu upravuje podmínky provozu na pozemních komunikacích komplexně, tj. z hlediska všech myslitelných chráněných zájmů. Stanoví-li pak povinnost zajistit v případě přepravy sypkých materiálů náklad proti samovolnému odlétávání, jde dle názoru krajského soudu zjevně o povinnost, jejímž cílem je ve smyslu § 4 písm. a) zákona o silničním provozu nejen zajištění ochrany účastníků silničního provozu a jejich majetku, ochrany samotných pozemních komunikací jako majetkových hodnot, ale i ochrany životního prostředí, tj. včetně ochrany ovzduší. Z formulace užité v preambuli vyhlášky ministerstvo dovozuje, že daná povinnost se ukládá právě v zájmu zlepšení kvality ovzduší, tedy opět v zájmu ochrany životního prostředí. 6. Dle názoru ministerstva zákon stanoví povinnost zajistit přepravu sypkého materiálu tak, aby nedocházelo k jeho ulétávání, přičemž způsob splnění této povinnosti a dosažení sledovaného cíle ponechává na adresátu zákonné normy. Právní předpis nižší právní síly nemůže nad tento rámec zužovat povinnost tak, že nařídí povinnost převážet sypký materiál jen v uzavřených nákladových prostorách, zejména oplachtovaných. 7. Závěrem ministerstvo navrhlo, aby Ústavní soud svým nálezem napadenou vyhlášku zrušil, a to v celém rozsahu, neboť bez článku 3 stanovícího předmětnou povinnost by vyhláška postrádala smysl. II. Posouzení aktivní legitimace navrhovatele 8. Ústavní soud nejprve posoudil, zda návrh splňuje požadavky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu je ministerstvo oprávněno podat návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce za podmínek stanovených zákonem o obcích, tj. po předchozím postupu podle § 123 citovaného zákona. Z návrhu a jeho příloh, dokládajících průběh dozorové činnosti ministerstva ve věci napadené vyhlášky, má Ústavní soud podmínky stanovené zákonem o obcích za splněné, a návrh ministerstva tedy akceptuje jako přípustný. Proto přistoupil k jeho věcnému projednání. III. Vyjádření účastníka řízení 9. Město Přerov ve svém vyjádření vyslovilo nesouhlas s návrhem na zrušení napadeného ustanovení vyhlášky a navrhlo jeho zamítnutí. Zdůraznilo, že předtím, než byla napadená vyhláška předložena ke schválení zastupitelstvu města v roce 2010, zabývalo se město detailně možnostmi danými mu dobovou právní úpravou. Zejména prověřovalo skutečnost, zda vydáním této vyhlášky může překročit meze své zákonné působnosti ve vztahu k zákonu č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákonu č. 361/2000 Sb. či tehdy platnému a účinnému zákonu č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (z