Pl.ÚS 11/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 11/08 ze dne 23. 9. 2008 N 155/50 SbNU 365 K soudnímu přezkumu pracovně-lékařských posudků o zdravotní způsobilosti   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedy soudu Pavla Holländera a soudců Stanislava Balíka, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 23. září 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 ve věci ústavní stížnosti pana M. P. proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007 č. j. 4 Ads 81/2005-125 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 6. 2005 č. j. 22 Ca 329/2003-45 vydaným v rámci přezkumu rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ve věci posouzení zdravotního stavu stěžovatele, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě jako účastníků řízení a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje jako vedlejšího účastníka řízení. Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění I. 1. Včas podaným návrhem se stěžovatel domáhá zrušení obou v záhlaví specifikovaných rozhodnutí správních soudů vydaných v rámci přezkumu rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 9. 7. 2003 č. j. SZ 9944/03/Oc ve věci posouzení zdravotního stavu stěžovatele. Stěžovatel je přesvědčen, že soudy jejich vydáním nepřípustně zasáhly jeho Ústavou zaručené právo na svobodnou volbu povolání a právo opatřovat si prostředky pro své životní potřeby prací ve smyslu čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), do práva na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, a dále právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Konečně stěžovatel namítá porušení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). 2. V posuzované věci šlo o to, že vedoucí lékař Karvinské hornické nemocnice, a. s., vystavil dne 30. 4. 2003 lékařský posudek o dlouhodobé nezpůsobilosti žalobce k výkonu práce důlního elektromechanika, a to pro obecnou nemoc, která není uvedena v příloze vyhlášky č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci. Stěžovatel pak neúspěšně žádal o přezkoumání lékařského posudku Krajský úřad Moravskoslezského kraje; ten shora citovaným rozhodnutím s odkazem na odborné stanovisko své lékařky návrh zamítl a předmětný lékařský posudek potvrdil. Stěžovatel pak podal žalobu ke krajskému soudu, kterou se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí. S lékařským posudkem nesouhlasil a tvrdil, že jeho zdravotní stav mu nebrání práci v dolech vykonávat. 3. Krajský soud nejprve řešil otázku přípustnosti žaloby. S rozhodnutím krajského úřadu nakládal jako s rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním řízení při výkonu zdravotní péče na základě posouzení zdravotního stavu stěžovatele, které do jeho právní pozice zasahuje tím, že autoritativně konstatuje jeho nezpůsobilost vykonávat dosavadní práci. Ustanovení § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. d) soudního řádu správního sice nepřipouští žalobu mimo jiné proti rozhodnutí správního orgánu, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu, pokud ale neznamená samo o sobě právní překážku výkonu povolání, zaměstnání či podnikatelské činnosti. V posuzované věci krajský soud napadené rozhodnutí takovou překážkou shledal, a proto je věcně přezkoumal. Dokazování provedené ve správním řízení, zacílené na zhodnocení stěžovatelova zdravotního stavu, doplnil soud o znalecký posudek vypracovaný znalcem v oboru zdravotnictví se specializací pro posudkové lékařství. Znalec v něm potvrdil dříve učiněné závěry o dlouhodobé zdravotní nezpůsobilosti stěžovatele k jeho dosavadní práci v hlubinném dole. Na základě těchto skutečností krajský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou. 4. Proti rozsudku se stěžovatel bránil kasační stížností, na základě níž Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 8. 2006 č. j. 4 Ads 81/2005-76 rozhodnutí krajského soudu zrušil a zároveň rozhodl, že se stěžovatelova žaloba odmítá. Na rozdíl od krajského soudu totiž dospěl k závěru, že příslušný lékařský posudek je úkonem, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, avšak sám o sobě neznamená právní překážku výkonu povolání, neboť závěr o nezpůsobilosti k výkonu dosavadního zaměstnání jako takový nezasahuje do právní sféry stěžovatele. 5. K podané ústavní stížnosti zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu nálezem ze dne 18. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06 (viz níže) Ústavní soud. Důvodem bylo zjištění, že v jiné, skutkově obdobné věci (sp. zn. 2 As 5/2006) Nejvyšší správní soud vyslovil oproti posuzované záležitosti závěr zcela opačný; v daném případě posouzení zdravotního stavu překážku ve výkonu povolání dle jeho názoru založilo, a důvod k výluce podle § 70 písm. d) soudního řádu správního proto neshledal. Pokud tedy nyní čtvrtý senát měl jiný názor než dříve senát druhý, měl řízení přerušit a předložit věc senátu rozšířenému (§ 17 odst. 1 soudního řádu správního). Pakliže tak neučinil a ve věci sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, která představuje porušení práva stěžovatele na zákonného soudce. Věcnou správností či nesprávností rozsudku se Ústavní soud vzhledem k tomuto procesnímu zjištění již nezabýval. 6. Vázán právním názorem Ústavního soudu, předložil čtvrtý senát věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, aby posoudil, zda rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti lékařskému posudku vydanému v rámci lékařské preventivní péče, jímž byl žalobce shledán trvale nezpůsobilým k výkonu určité práce, je rozhodnutím, na které dopadá kompetenční výluka podle § 70 písm. d) soudního řádu správního, či zda je uvedené rozhodnutí přezkoumatelné soudy ve správním soudnictví. 7. Rozšířený senát nejprve zkoumal, zda lékařský posudek o způsobilosti k práci podaný v rámci závodní preventivní péče představuje rozhodnutí vydané správním orgánem, neboť jen pro ten případ je dána legitimace podle § 65 odst. 1 ve vztahu k § 4 odst. 1 a § 2 soudního řádu správního, popřípadě podle § 65 odst. 2 soudního řádu správního. Negativní odpověď na tuto otázku by znamenala nutnost aplikovat výjimku ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) soudního řádu správního (ze soudního přezkumu vylučuje úkony, které nejsou rozhodnutími). Naopak v případě odpovědi pozitivní by bylo nutno teprve zkoumat, zda rozhodnutí založené výlučně na posouzení zdravotního stavu znamená překážku výkonu povolání, zaměstnání či podnikatelské činnosti, a mělo by tedy podléhat přezkumu ve správním soudnictví. 8. Ohledně charakteru posudku zařízení závodní preventivní péče pro účely § 37 odst. 1 zákoníku práce, pokud konstatuje ztrátu způsobilosti dlouhodobě konat dosavadní práci, dospěl rozšířený senát k následujícím závěrům. Z pracovněprávních předpisů plyne povinnost zaměstnavatele chránit při práci zdraví zaměstnanců. Zákonodárce ex lege ukládá zaměstnavateli povinnost neuzavírat pracovní smlouvu s nikým, kdo by pro výkon určitého druhu práce na určitém pracovišti mohl být zdravotně nezpůsobilý. Základním opatřením zamezujícím škodám na zdraví je přitom institut závodní zdravotní péče. Povinnost ji zajistit mají všichni zaměstnavatelé. Tuto povinnost mohou zaměstnavatelé plnit pouze při využití odborníků - lékařů v oboru pracovního lékařství. Zdravotnické zařízení poskytující zaměstnavateli závodní preventivní péči má postavení odborného poradce, jehož úkolem je zpracovat odbornou stránku náhledu na otázky ochrany zdraví při práci. Ústavně garantované právo na ochranu zdraví je tedy v pracovněprávních vztazích zajištěno prostřednictvím povinností uložených zaměstnavateli (zejm. je ze zákona povinen nezaměstnávat zdravotně nezpůsobilé zaměstnance či přeřadit na jinou práci toho, kdo způsobilost konat dosavadní práci dlouhodobě ztratil), který také nese za jejich splnění odpovědnost. Lékařský posudek je odborným dobrozdáním o naplnění hypotézy uvedené v zákoníku práce. Jde o službu zaměstnavateli, aby mohl dostát svým zákonným povinnostem. Lékař závodní preventivní péče zde v žádném případě nevystupuje jako osoba, které bylo zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. Ohledně zaměstnance posudek neukládá zaměstnavateli přímo žádnou povinnost, ta plyne ex lege. Posudek tedy nikterak neingeruje do práv či svobod zaměstnance, je jen dobrozdáním vůči zaměstnavateli. Zákon činí přímou vazbu pouze mezi zaměstnavatelem a odborným názorem lékaře, který si zaměstnavatel je povinen obstarat. 9. Postavení stěžovatele v procesu zpracovávání posudku přitom nebylo tak nepříznivé, jak se domnívá. Při vydání posudku bylo nutno v souladu s § 3 odst. 5 správního řádu přiměřeně užít ustanovení o základních pravidlech řízení, a tedy aplikovat zásadu zákonnos