Pl.ÚS 11/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 11/09 ze dne 7. 9. 2010 304/2010 Sb. N 185/58 SbNU 621 Obecně závazná vyhláška města Jeseník č. 1/2008, o zákazu konzumace alkoholu na veřejném prostranství   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 7. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 11/09 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení části § 2 odst. 2 a části § 2 odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství, za účasti města Jeseník a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 304/2010 Sb.). Návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 ve slovech "nebo zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem" a § 2 odst. 3 téhož právního předpisu ve slovech "nebo výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem" se zamítá. Odůvodnění I. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a § 123 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 15. 5. 2009, se Ministerstvo vnitra domáhá, aby Ústavní soud zrušil ve vyznačených částech ustanovení § 2 odst. 2 a § 2 odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství (dále též jen "vyhláška"). V návrhu navrhovatel podrobně popsal genezi své správní reakce ve vztahu k této vyhlášce a posléze vyjádřil názor, že je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to s odůvodněním, že město Jeseník překročilo svoji samostatnou působnost, neboť v napadených ustanoveních upravilo i otázky, jež vybočují z mezí "veřejného pořádku" a jejichž úprava přísluší výlučně zákonu. Vycházeje z tzv. testu "čtyř kroků", neshledal závady v kroku prvním, posuzovaná vyhláška však podle jeho názoru nevyhověla v napadených bodech druhému kroku testu, jelikož obec překročila rámec jí svěřené věcné působnosti pro vydání obecně závazné vyhlášky upravený v § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. To pak navrhovatel shledává v tom, že obec pod pojem "konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství" podřadila i "zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem", což je jednání, které podle jeho názoru není způsobilé narušit "veřejný pořádek" nebo být "v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku", a není tudíž možné je obecně závaznou vyhláškou zakázat. Přitom, jak je mu známo z vyjádření, jímž město Jeseník vyhlášku obhajovalo, primárním důvodem pro její přijetí bylo ulehčit dokazování při projednávání přestupků týkajících se konzumace alkoholu na veřejných prostranstvích, ačkoliv úprava procesu dokazování a důkazního břemene je v tomto řízení vyhrazena zákonu, a není možné do ní obecně závaznou vyhláškou obce zasahovat. Rovněž v případě sporného ustanovení § 2 odst. 3 vyhlášky, kterým se pod pojmem "zjevné umožňování konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství" rozumí i "výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem", jde podle navrhovatele o úpravu, která překračuje meze věcné působnosti obce. Ani toto jednání totiž nelze považovat za jednání způsobilé narušit veřejný pořádek, a nadto zvolená úprava vybočuje též ze zmocnění založeného pro obecně závaznou vyhlášku ustanovením § 13 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, neboť přijaté omezení (zákaz) má významně širší dosah, než toto ustanovení předjímá. Navrhovatel posléze zdůvodnil, proč nepřistoupil též k pozastavení účinnosti (a napadení před Ústavním soudem) ustanovení § 3 odst. 1 vyhlášky. II. Město Jeseník se ve vyjádření k návrhu postavilo za napadenou vyhlášku a přihlásilo se k obraně, kterou adresovalo navrhovateli již v předchozím správním řízení, v němž zdůraznilo, že důvodem sporné úpravy vyhlášky byla snaha zajistit, aby dodržování povinností stanovených v obecně závazné vyhlášce bylo efektivně vymáháno, jestliže užití obecného ustanovení § 47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, "je sice možné, ale v praxi de facto nepoužitelné". Jde o to, aby "strážníci, policisté a správní orgán měli ve vyhlášce jednoznačný výklad a výslovnou oporu, jak danou věc posuzovat", což bylo dosaženo, a aplikací vyhlášky se obci podařilo výrazně omezit "negativní jevy" spojené s požíváním alkoholu na veřejnosti. Možností užít sankci odnětí věci podle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, (zde otevřené láhve a další nádoby s alkoholickým nápojem) tak dochází i k "vytlačování" z veřejných prostranství specifické skupiny osob, u níž je ukládání pokut, vzhledem k jejich objektivní nevymožitelnosti, bezpředmětné. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl podáním ze dne 26. 10. 2009 sdělil Ústavnímu soudu, že ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu do řízení vstupuje jako vedlejší účastník. K napadeným ustanovením vyhlášky především poukázal na právní závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 33/05 (viz dále) s odůvodněním, že zde existují "výrazné skutkové podobnosti", a je tudíž "bezpředmětné ohledně tzv. testu čtyř kroků vést další úvahy o pravomoci obce k vydání obecně závazné vyhlášky týkající se zákazu konzumace alkoholu na vymezených veřejných prostranstvích". Ve světle citovaného nálezu má proto za to, že i v tomto případě nejednala obec "ultra vires" a vydáním vyhlášky svoji pravomoc nezneužila; rovněž při použití kritéria rozumnosti nelze než dospět k závěru, že dikce sporných ustanovení není ničím jiným "než rozvedením pojmu konzumace alkoholických nápojů", přičemž tak lze "lépe reagovat na vynalézavost právní argumentace osob, jež v obci veřejný pořádek požíváním alkoholických nápojů fakticky narušují". Návrh je namístě podle jeho mínění zamítnout. III. Ministerstvo vnitra souhlasilo, stejně jako město Jeseník, s upuštěním od ústního jednání, a jelikož od jednání nelze očekávat další objasnění věci, Ústavní soud podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu od něj upustil (stanovisko vedlejšího účastníka zde není rozhodné). IV. Ustanovení § 2 odst. 2 a odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Jeseník č. 1/2008 o zákazu konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství zní takto: § 2 odst. 2: "Konzumací alkoholických nápojů na veřejném prostranství se rozumí požívání alkoholického nápoje nebo zdržování se na veřejném prostranství s otevřenou lahví nebo jinou nádobou s alkoholickým nápojem.". § 2 odst. 3: "Zjevným umožňováním konzumace alkoholických nápojů na veřejném prostranství se rozumí rozlévání alkoholických nápojů nebo výdej otevřené láhve nebo jiné nádoby s alkoholickým nápojem.". V. Podle § 123 odst. 3 zákona o obcích platí, že nezjedná-li zastupitelstvo obce nápravu ve stanovené lhůtě a není-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Je-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra takový návrh Ústavnímu soudu do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu, kterým byl rozklad zamítnut. Jestliže k uplynutí lhůty pro podání rozkladu došlo dnem 14. 4. 2009 a návrh Ústavnímu soudu byl podán dne 14. 5. 2009, stalo se tak včas. VI. Z písemných podkladů, které Ústavnímu soudu předložil navrhovatel, vyplývá, že vyhláška č. 1/2008 byla schválena na zasedání městského zastupitelstva dne 26. 6. 2008, přičemž pro její přijetí hlasovalo 14 přítomných zastupitelů z celkového počtu 25 členů zastupitelstva; dne 4. 7. 2008 byla vyvěšena na úřední desce Městského úřadu města Jeseník, odkud byla sejmuta dne 22. 7. 2008, tj. po uplynutí zákonem stanovené patnáctidenní lhůty, a nabyla účinnosti dne 19. 7. 2008. Vyhláška č. 1/2008 města Jeseník byla tudíž vydána ústavně konformním způsobem a v souladu s ustanoveními § 84 odst. 2 písm. h), § 87 a 12 zákona o obcích. VII. Pro obsahový přezkum vyhlášky platí zásada, že navrhovatele stíhá břemeno tvrzení, což je zde splněno; ustanovení navrhovaná ke zrušení jednoznačně identifikoval, stejně jako důvody jím tvrzené protiústavnosti, jimiž Ústavní soud však