Pl.ÚS 12/07 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 355/2008 Sb. N 90/49 SbNU 247 K soudnímu přezkumu rozhodnutí o odepření vydání a odnětí cestovního dokladu trestně stíhané osobě   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 20. května 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., za účasti 1. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 2. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, (nález byl vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., bylo v rozporu s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 14 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Odůvodnění 1. Ústavnímu soudu byl dne 25. června 2007 doručen návrh Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., (dále též jen "zákon o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. 12. 2004"). Navrhovatel tak učinil poté, co v řízení o kasační stížnosti J. Ch. (dále jen "stěžovatel"), vedené pod sp. zn. 2 As 52/2004, dospěl k závěru, že napadené ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s čl. 14 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a že tento rozpor nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem. I. Okolnosti případu 2. V označené věci Městský úřad Slaný rozhodnutím ze dne 25. 3. 2003 č. j. CP 02/03 vyhověl žádosti policejního rady Policejního prezidia České republiky, Úřadu kriminální policie a vyšetřování, odboru hospodářské kriminality Praha 9, a odňal stěžovateli, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání pro pokus trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 8 odst. 1, § 148 odst. 1 a 4 trestního zákona a pro trestný čin účasti na zločinném spolčení podle § 163a odst. 1 trestního zákona, cestovní pasy č. 330 33 205 a č. 330 33 206. Odvolání stěžovatele Krajský úřad Středočeského kraje zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil rozhodnutím ze dne 22. 4. 2003 č. j. Vnitř. 3055/03. Obranu stěžovatele založenou na tvrzení, že trestní stíhání jeho osoby je nedůvodné a odebrání pasů účelové, správní orgány neakceptovaly a odkázaly na ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech v tehdy platném znění, obsahující taxativní důvody, při jejichž splnění je správní orgán povinen ve správním řízení odebrat cestovní doklad - v případě písmene b) citovaného ustanovení je to tehdy, obdrží-li žádost orgánu činného v trestním řízení na odnětí cestovního dokladu občanovi, proti kterému vede trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Žalobu stěžovatele Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 5. 2004 č. j. 7 Ca 138/2003-30 zamítl jako nedůvodnou s poukazem na vázanost správních orgánů právní úpravou, při které správní orgán nemá možnost správního uvážení a musí cestovní doklad odejmout; dokazování vede jen v tom směru, zda byla podána žádost o odnětí cestovního dokladu, zda ji podal orgán činný v trestním řízení a zda tento orgán vede proti občanovi, jemuž má být cestovní dokad odňat, trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Dokazování v jiném směru není právně relevantní, a proto subjektivní postoj stěžovatele k vycestování do ciziny či námitku o absenci důvodů pro uvalení vazby z důvodu § 67 písm. a) trestního řádu považoval za bezvýznamnou. V kasační stížnosti stěžovatel namítl nezákonnost rozsudku správního soudu a poukázal na to, že správní orgány nevedly žádné dokazování o nezbytnosti odnětí cestovního dokladu a nevzaly v úvahu ani stanovisko Okresního soudu Praha-východ, který nevyhověl návrhu orgánu činného v trestním řízení na vzetí stěžovatele do vazby. Při řádném dokazování by správní orgán musel zjistit, že odnětí cestovních dokladů po více než půl roce od zahájení trestního stíhání bylo nedůvodné, neboť stěžovatel, jehož podnikání je spojeno s častým cestováním do zahraničí, opakovaně pobýval mimo území České republiky, o čemž policejního radu informoval a ten mu vycestování nezakázal; rovněž nebyla provedena tzv. blokace jeho průjezdu na hranicích. Aplikaci a interpretaci shora citovaného ustanovení zákona o cestovních dokladech, jak je provedly správní orgány, stěžovatel označil za nesprávnou. II. Argumentace navrhovatele 3. Nejvyšší správní soud přerušil v dané věci řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na vyslovení protiústavnosti shora citovaného ustanovení, neboť dle jeho názoru je vázanost rozhodujícího správního orgánu podaným návrhem bez výslovného svěření jakékoliv možnosti správního uvážení o důvodech, přiměřenosti a nezbytnosti učinit tak závažný zásah, kterým je odnětí cestovních dokladů, a tedy i omezení svobody pohybu, v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovatel připustil, že návrh na odejmutí cestovního dokladu a učiněné opatření má sloužit k zajištění účelu trestního stíhání a že orgán v něm činný může ve vztahu ke konkrétní trestné činnosti a konkrétní osobě nejlépe posoudit nezbytnost takového omezení. Pokud je však správní orgán, který věcně rozhoduje, zbaven možnosti posoudit úvahy policejního orgánu, vést dokazování o podmínkách pro odnětí cestovního dokladu (vyjma ověření existence zákonného důvodu pro podání návrhu), vážit argumentaci účastníka řízení a na základě toho učinit vlastní závěr (případně od návrhu odlišný), nastává nepřijatelná situace, neboť v žádném stadiu tohoto řízení není dán prostor pro ochranu práv účastníka takového řízení, protože daná úprava výrazně limituje i soudní přezkum na pouhé posouzení existence návrhu a trestního řízení. Správní orgán i správní soud tak mohou toliko zkoumat, zda je dán některý z relativně široce vymezených a s čl. 14 odst. 3 Listiny jen volně korespondujících důvodů podle § 23 zákona o cestovních dokladech; pokud je dán, musí správní orgán cestovní doklad vždy odejmout či odepřít jeho vydání, aniž by se mohl zabývat tím, zda je takový zásah do práv daného občana nevyhnutelný pro ochranu práv třetích osob. Takové posouzení by prováděl pouze žádající subjekt, avšak neformálně, bez jakékoliv procedury a záruk přezkoumatelnosti, což je postup, který lze jen stěží považovat za spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"); navíc za této situace není zajištěn účinný soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy o základním právu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. 4. Nejvyšší správní soud rovněž zvažoval, zda dané ustanovení nelze vyložit ústavně konformním způsobem, a dospěl k závěru, že nikoliv. Tento způsob přichází v úvahu jen tam, kde určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními normami a jiné jsou s nimi v rozporu. V projednávaném případě by výklad napadeného ustanovení musel spočívat v tom, že správní orgán je povinen vedle zákonem výslovně stanovených podmínek zkoumat, zda v konkrétním případě jsou splněny podmínky omezení základního práva zakotveného v čl. 14 Listiny, tzn. musel by zajistit řádný proces odpovídající základním zásadám správního řízení, zjistit skutečný stav věci a v rozhodnutí se v důvodech s těmito skutečnostmi vypořádat. Takový výklad by však byl v přímém rozporu se zákonným textem. Nemožnosti takového výkladu nasvědčuje i důvodová zpráva k zákonu o cestovních dokladech (sněmovní tisk 272), z níž je patrno, že úmyslem zákonodárce bylo vyloučení diskreční pravomoci správního orgánu. Nejvyšší správní soud doplnil, že je mu známo, že Ústavní soud se danou problematikou zabýval v usnesení ze dne 26. 3. 2003 sp. zn. I. ÚS 52/03 (viz dále), kterým odmítl ústavní stížnost podanou v obdobném případě s odůvodněním, že dané ustanovení přeneslo správní uvážení ze správního orgánu na orgány činné v trestním řízení. K tomu navrhovatel poznamenal, že uvážení provedené orgánem činným v trestním řízení, tj. uvážení o tom, zda návrh na odnětí cestovního odkladu bude podán, se zcela vymyká soudnímu přezkumu; návrh není rozhodn