Pl.ÚS 12/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 12/11 ze dne 24. 4. 2012 190/2012 Sb. N 85/65 SbNU 151 Obecně závazná vyhláška obce Lukovany č. 5/2008, o místním poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí obce   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedy soudu Pavla Holländera a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 12/11 ve věci návrhu veřejného ochránce práv na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Lukovany č. 5/2008 o místním poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí obce, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 1/2009 a č. 2/2009 (nález byl vyhlášen pod č. 190/2012 Sb.). I. Čl. 3 obecně závazné vyhlášky obce Lukovany č. 5/2008 o místním poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí obce, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 1/2009 a č. 2/2009, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. II. Ve zbylé části se návrh zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele 1. Ústavnímu soudu byl dne 18. 1. 2011 doručen návrh veřejného ochránce práv, JUDr. Pavla Varvařovského, (dále jen "navrhovatel") podaný podle § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Lukovany č. 5/2008 o místním poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí obce, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 1/2009 a č. 2/2009. 2. Navrhovatel sice navrhl zrušení předmětné obecně závazné vyhlášky, ale její nezákonnost spatřoval a svou argumentaci soustředil pouze na ustanovení čl. 3 vyhlášky nadepsané jako "Vybraná místa" a ve znění: "Vybraná místa podléhající poplatku, do kterých je vjezd zakázán dopravní značkou ,Zákaz vjezdu všech motorových vozidel' s dodatkovou tabulkou ,Vjezd povolen po zaplacení místního poplatku' se vymezují takto: a) V místě vymezeném od křižovatky ,U váhy' po hájovnu č. p. 201." 3. Nezákonnost vyhlášky navrhovatel spatřoval v tom, že ačkoliv podle § 10 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o místních poplatcích") obec disponuje oprávněním stanovit "poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst", v daném případě jednala obec ultra vires, neboť citované ustanovení zneužila k zpoplatnění užívání v čl. 3 vyhlášky konkretizované a vymezené části pozemní komunikace ("vybraného místa"), což je v rozporu s § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"). 4. Zpoplatněná veřejně přístupná účelová komunikace spojující obec Lukovany s železniční zastávkou u obce Vysoké Popovice je z hlediska stavebně-technického asfaltová vozovka o šířce 4-5 metrů, s nezpevněnými krajnicemi o délce cca 1,5 km. Na obou koncích je osazená dopravní značkou B11 - zákaz vjezdu motorových vozidel s dodatkovou tabulkou s textem "Mimo vozidel s povolením OÚ Lukovany" umístěnou obcí, jako jejím vlastníkem, s cílem omezit na ní provoz z důvodu nedostatku finančních prostředků na její opravu. 5. Jak navrhovatel předestřel, aby mohl být naplněn požadavek zákona o místních poplatcích, nestačí "vybrané místo" pouze formálně označit, ale musí se současně jednat o místo, do kterého je vjezd zpoplatněn z racionálních důvodů. Pokud zahrnuje jen pozemní komunikaci, je zpoplatnění v rozporu se zákonem o pozemních komunikacích. Zákonné zmocnění, dané ustanovením § 10 odst. 1 zákona o místních poplatcích, nelze využít ke zpoplatnění užívání konkrétní veřejně přístupné pozemní komunikace, které není přesvědčivě odůvodněno nutností ochrany celé lokality, k níž plní funkci přístupu. Navrhovatel k interpretaci pojmu "vybrané místo" odkázal na proces schvalování původního znění zákona o místních poplatcích v České národní radě. V jeho rámci byl text původního návrhu, umožňujícího zpoplatnit vjezd motorových vozidel do "vybraných míst národních parků a historických měst", v průběhu jednání změněn na text "vybraných míst a částí měst" s tím, že obce si vyberou místa historicky cenná. Poté, co byla namítnuta bezbřehost této formulace a hrozba vybírání mýtného, byl navržen doplňující odkaz na prováděcí vyhlášku Ministerstva financí, k jehož formulaci nakonec nedošlo. 6. Zákonodárce tak podle navrhovatele nezamýšlel dát obcím do rukou nástroj, pomocí kterého mohou přistoupit ke zpoplatnění užívání jakékoliv komunikace, ale umožnit jim regulovat provoz motorových vozidel v historicky cenných či jinak památkově nebo urbanisticky významných částech. "Vybraným místem" by tak neměla být komunikace ve volné krajině spojující dvě obce, která nemůže být nahlížena jako: "ucelenější, zpravidla osídlená lokalita, kterou s vnějším světem (okolím) komunikace jako dopravní cesta spojuje", jak jej vymezil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/2000 ze dne 11. 7. 2001 (N 109/23 SbNU 73; 269/2001 Sb.). 7. K regulaci průjezdu vozidel lze podle mínění navrhovatele využít jiných nástrojů, zejména dopravního značení. Jestliže by bylo nezbytné omezit užívání komunikace pouze na výjimečné případy, umožňuje to již umístěné dopravní značení, podle kterého ji lze použít pouze na základě povolení obecního úřadu. II. Vyjádření zástupce obce Lukovany a replika navrhovatele 8. Ústavní soud si vyžádal vyjádření obce Lukovany jako účastníka řízení. Ta uvedla, že cílem vyhlášky byla regulace provozu motorových vozidel v úseku od křižovatky "U váhy" po hájovnu č. p. 201, protože v tomto místě probíhá výstavba rodinných domků a byly obavy ze zvýšeného provozu techniky a dovozu materiálu na zmíněné stavby. Daná lokalita je hojně využívána k výletům a procházkám, jsou zde dvě cyklostezky, turistická trasa, v lesním úseku trvale bydlí místní občané. Díky poloze obce se opět začali vracet lidé se zájmem o bydlení. Po vydání vyhlášky se provoz výrazně omezil, o což obci šlo. I malé obce mají právo na své "vybrané místo", a proto na oprávněnosti své vyhlášky setrvala. 9. Navrhovatel ve své replice k tomuto vyjádření uvedl, že svých legitimních cílů může obec dosáhnout i umístěním dopravního značení podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, případně zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a tranzitní dopravu vyloučit dopravní značkou s dodatkovou tabulkou "Průjezd zakázán". Omezit užívání na výjimečné případy pak umožňuje dopravní značení podmiňující užívání komunikace povolením obecního úřadu. Ke zklidnění lokality by také postačilo omezení na těžší a hlučnější druhy vozidel. Poukázal na to, že "vybrané místo" sice nemusí být osídleno, mělo by ale jít o urbanistickou lokalitu a nelze přijmout argumentaci, že jím může být jakákoliv část území obce. Uzavřel, že nelegálnost zpoplatnění komunikace nespočívá v tom, že je "vybrané místo" definováno jako úsek komunikace, ale v absenci rozumného zdůvodnění jeho vymezení. Legitimní cíl je navíc oslabován tím, že od poplatku jsou osvobozeni občané obou obcí, tedy její hlavní uživatelé. III. Aktivní legitimace navrhovatele 10. Zákon o Ústavním soudu stanoví v § 64 odst. 2 písm. f), že návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je oprávněn podat veřejný ochránce práv. Jeho aktivní legitimace k podání takového návrhu je tedy přímo založena tímto ustanovením. IV. Ústavní konformita legislativního procesu 11. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud nejprve otázku, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Obecně závazná vyhláška obce Lukovany č. 5/2008 byla přijata usnesením jejího zastupitelstva ze dne 12. 12. 2008 č. 0814128 a novelizována vyhláškou téže obce č. 1/2009 přijatou usnesením zastupitelstva č. 0915112 ze dne 18. 2. 2009 a vyhláškou č. 2/2009 přijatou stejným způsobem pod č. 0916149 dne 15. 4. 2009. Vyhláška byla na úřední desce vyvěšena dne 12. 12. 2008 a sejmuta 31. 12. 2008. Její novela č. 1/2009 byla vyvěšena dne 18. 2. 2009 a sejmuta 6. 3. 2009, novela č. 2/2009 byla pak vyvěšena dne 16. 4. 2009 a sejmuta 4. 5. 2009. Vyhláška i její novely byly tedy přijaty a vydány ústavně konformním způsobem. V. Hodnocení vyhlášky Ústavním soudem 12. Na základě své ustálené judikatury Ústavní soud posuzuje soulad obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem tzv. testem čtyř kroků [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12.