Pl.ÚS 12/14 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 177/2015 Sb. N 109/77 SbNU 577 K protiústavnosti výluky soudního přezkumu u pozastavení výplaty části dotace   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Jaroslava Fenyka, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 16. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu, aby Ústavní soud v řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení vyslovil, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 465/2011 Sb. (tj. ve znění účinném do 19. 2. 2015), ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" je v rozporu s ústavním pořádkem (nález byl vyhlášen pod č. 177/2015 Sb.). Ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání" bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Odůvodnění I. Původní návrh 1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 6. 2014 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též "navrhovatel") na zrušení ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v tehdejším znění, ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání". 2. Navrhovatel - dovolávaje se čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") - jej učinil v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci jím vedené pod sp. zn. 2 As 12/2014, jelikož dospěl k závěru, že výše označené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem. II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy 3. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava domáhala zrušení rozhodnutí poskytovatele dotace Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 30. 9. 2013 č. j. MSMT 38871/2013 a ze dne 7. 11. 2013 č. j. MSMT-38871/2013-2, kterými ji coby příjemce dotace vyrozuměl o pozastavení plateb na projekt Centrum excelence IT4Innovations ve výši 23 436 947,44 Kč, neboť podle jeho přesvědčení došlo jednáním popsaným v odůvodnění k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. 4. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 1. 2014 č. j. 9 A 200/2013-42 žalobu odmítl. Ve svém usnesení městský soud odkázal na § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o rozpočtových pravidlech"), obsahující výslovnou výluku rozhodnutí o pozastavení dotace ze soudního přezkumu. Odkázal rovněž na důvod výluky ze soudního přezkumu dle ustanovení § 68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle něhož je žaloba nepřípustná také, stanoví-li tak zvláštní zákon, čemuž výslovně zakotvená výluka v ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech odpovídá. Navíc je tato výluka podle městského soudu "odůvodněna dočasným a předběžným charakterem opatření". 5. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně jako stěžovatelka kasační stížnost s tím, že i při formální nemožnosti soudního přezkumu opatření vydaných dle § 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech je nevyhnutelné soudní přezkum otevřít cestou ústavně konformního výkladu ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, a to k posouzení žalobou tvrzených porušení základních zásad činnosti správních orgánů. Žalobkyně odkázala na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), dle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod; absence procesní úpravy neproplacení dotace (resp. pozastavení platby) ve výši, v jaké byla poskytnuta, v důsledku libovůle či na základě domněnek význam těchto zásad posiluje. Žalobkyně poukázala na zásah do svých základních práv, neboť nemožnost disponovat dotací v přiznané výši ji přinutila nahradit chybějící prostředky z vlastních zdrojů, přičemž při nejistotě ohledně dalšího postupu může jít fakticky o zásah konečný. Nadto zásah do svých práv spatřuje i v tom, že je jí znemožněno v řádném řízení prokázat, že při realizaci projektu, na nějž byla dotace poskytnuta, své povinnosti ve skutečnosti splnila. 6. Nejvyšší správní soud v řízení o této kasační stížnosti dospěl k názoru, že ustanovení § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech v části, v níž stanoví, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena opatření podle jeho odstavců 1 až 3, jehož je třeba v jeho věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť je nelze vyložit bez toho, že by stěžovatelka byla zkrácena ve svém právu na soudní ochranu, jež pro ni plyne z čl. 36 odst. 2 Listiny. III. Rekapitulace návrhu 7. Nejvyšší správní soud v úvodu připomněl, že městský soud pojal akt, jehož přezkoumání se stěžovatelka domáhala, jako rozhodnutí; z povahy napadeného úkonu žalovaného však nelze ani vyloučit, že může jít o jiný úkon mající charakter zásahu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98); nicméně výluka stanovená v § 14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech na něj dopadá bez ohledu na to, jak bude správním soudem kvalifikován. 8. Novelizací provedenou zákonem č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byla s účinností od 30. 12. 2011 do zákona o rozpočtových pravidlech včleněna možnost, aby poskytovatel dotace jejímu příjemci část dotace nevyplatil, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie (§ 14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech), a toto opatření bylo výslovně vyňato ze soudního přezkumu. 9. Porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace, které přímo souvisí s účelem, na nějž byla dotace poskytnuta, k němuž došlo před přijetím peněžních prostředků a jež v okamžiku jejich přijetí na účet příjemce trvá, je kvalifikováno jako porušení rozpočtové kázně [§ 44 odst. 1 písm. j) zákona o rozpočtových pravidlech], a je povinností osoby, jež rozpočtovou kázeň porušila, provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod do státního rozpočtu [§ 44a odst. 3 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech]; v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie určí výši odvodu finanční úřad [§ 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech]. Právní úprava tudíž stanoví kontrolní kompetence (kromě jiných orgánů) i poskytovateli dotace, avšak o následcích zjištění nesrovnalostí a jejich kvalifikaci v podobě povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně rozhoduje příslušný finanční úřad v řízení dle daňového řádu a jeho rozhodnutí podléhá přezkumu správními soudy. 10. Za těchto okolností je podle navrhovatele ustanovení § 14e zařazeno do zákona o rozpočtových pravidlech nesystémově, neboť umožňuje poskytovateli dotace, aby předtím, než může být objektivně zjištěno porušení pravidel stanovených pro dotaci (nebo dokonce zcela bez toho), výplatu zastavil. Důvody pro tak silné oprávnění se mohou zdát legitimními, je-li jeho účelem včasné zabránění zneužití veřejných prostředků, neboť je zřejmé, že pouhé konstatování porušení pravidel poté, co již byly tyto prostředky nezákonně čerpány a použity, by začasté mohlo mít pouze akademickou povahu. Změna zákona o rozpočtových pravidlech (zákonem č. 465/2011 Sb.) ostatně měla odstranit výkladové obtíže praxe k otázce, zda má poskytovatel dotace i v případě pouhého podezření o porušení povinností příjemce pokračovat s vyplácením prostředků dotace či proplácení zastavit; zvoleno bylo přitom řešení, že zadržené prostředky mají odpovídat výši, v jaké by byl za sledované porušení povinností ukládán odvod, z čehož plyne, že poskytovatel dotace nemůže zastavit proplácení zcela. 11. Hodnocení závažnosti takového "podezření" je však výlučně na poskytovateli dotace a domněnce porušení pravidel nemusí nutně předcházet kontrola ani jiný zákonem předvídaný a regulovaný postup. Účinnost opatření zadržujícího dosud nevyplacené pr