Pl.ÚS 12/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017 N 202/87 SbNU 311 Rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování profesorem nelze žalovat jako nečinnost   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 7. listopadu 2017 sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ve věci návrhu 1. doc. RNDr. Ivana Ošťádala, CSc., a 2. Univerzity Karlovy, se sídlem Ovocný trh 560/5, Praha 1, obou zastoupených Mgr. Martinem Bělinou, advokátem, se sídlem Pobřežní 370/4, Praha 8, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2016 č. j. 10 A 186/2015-83 a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017 č. j. 7 As 242/2016-43, jimiž bylo rozhodnuto ve věci správní žaloby na nečinnost, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a prezidenta republiky, zastoupeného JUDr. Markem Nespalou, advokátem, se sídlem Vyšehradská 21, Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení. Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění I. Obsah ústavní stížnosti a předchozí průběh řízení 1. Dne 2. 5. 2017 podali stěžovatelé doc. RNDr. Ivan Ošťádal, CSc., a Univerzita Karlova ústavní stížnost, kterou brojí proti v záhlaví označeným rozsudkům správních soudů, neboť tvrdí, že jimi byly porušeny ústavní principy zakotvené v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), soudy rezignovaly na ochranu základních práv a svobod ve smyslu čl. 4 Ústavy, nerespektovaly nutnost kontrasignace dle čl. 63 odst. 3 Ústavy, a tím porušily čl. 9 odst. 3 Ústavy. Dále prý soudy neposkytly ochranu právu stěžovatelů na svobodu vědeckého bádání a umělecké tvorby podle čl. 15 odst. 2 Listiny a na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Stěžovatelé namítají rovněž porušení práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny a práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. 2. V řízení, které předcházelo podání ústavní stížnosti, ministr školství, mládeže a tělovýchovy předložil dopisem ze dne 27. 3. 2015 č. j. MSMT-5396/2015 žalovanému prezidentovi republiky (dále též "prezident") návrhy na jmenování 45 nových profesorů a sdělil mu, že o uvedených návrzích bude informovat vládu. V tomto seznamu byla rovněž osoba prvního stěžovatele, a to jako kandidáta na jmenování pro obor Fyzika - fyzika povrchů a rozhraní. Vláda usnesením ze dne 8. 4. 2015 č. 251 doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta o jmenování profesorů uvedených v materiálu č. j. 360/15. 3. Protože stěžovatelé měli za to, že ve věci jmenování doc. Ošťádala profesorem zůstal prezident nečinným, podali podle ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") žalobu na nečinnost žalovaného (prezidenta republiky). Tuto žalobu Městský soud v Praze (dále též "městský soud") rozsudkem napadeným nyní projednávanou ústavní stížností zamítl, když konstatoval, že stěžovatelé sice jsou v tomto řízení aktivně legitimováni, avšak žaloba není důvodná, jelikož tzv. nečinnostní žaloba je možná pouze tehdy, nelze-li se ochrany subjektivních práv domáhat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. Nevztahuje se totiž k přezkumu již učiněného úkonu správního orgánu, nýbrž slouží k poskytnutí ochrany proti jeho nezákonné nečinnosti. Nečinnostní žaloba je proto nedůvodná, vydal-li žalovaný rozhodnutí. V daném případě městský soud konstatoval, že prezident v této věci vydal rozhodnutí, a to nejpozději v podobě přípisu ministryni školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 19. 1. 2016, kterým jí sdělil, že potvrzuje svoje rozhodnutí nejmenovat tři kandidáty na profesory (jedním z nich je doc. Ošťádal), a ohledně odůvodnění odkázal na oficiální webové stránky (https://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/aktualni-tiskove-zpravy/prezident-republiky-se-rozhodl-nejmenovat-tri-profesory-11098). Tento dopis proto představuje správní akt v materiálním smyslu, neboť obsahuje formálně zachycený, objektivizovatelný, nezaměnitelný a nezměnitelný projev vůle prezidenta směřující k autoritativní úpravě práv a povinností konkrétních subjektů v konkrétní věci. 4. Následnou kasační stížnost stěžovatelů zamítl rozsudkem napadeným nyní projednávanou ústavní stížností Nejvyšší správní soud. II. Argumentace stěžovatelů 5. Stěžovatelé namítají nerespektování principů právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a enumerativnosti veřejnoprávních zásahů dle čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny. Obecné soudy porušily rovněž čl. 4 Ústavy a nedbaly na to, že rozhodnutí prezidenta ke své platnosti vyžaduje kontrasignaci (čl. 63 odst. 3 Ústavy), takže porušily čl. 9 odst. 3 Ústavy. Soudy prý neposkytly ochranu základním právům stěžovatelů ani podle čl. 15 odst. 2, čl. 26 odst. 1, čl. 33 a čl. 36 odst. 1 Listiny. 6. Stěžovatelé popisují skutkové okolnosti případu, rekapitulují obsah napadených soudních rozhodnutí a argumentaci Nejvyššího správního soudu označují za účelovou a vnitřně rozpornou, když na jedné straně dopis prezidenta ze dne 19. 1. 2016 označil za rozhodnutí, nicméně na straně druhé z hlediska nesplnění požadavku na kontrasignaci se mělo jednat o výkon pravomoci, který nemění ani nepotvrzuje právní stav. Stěžovatelé se domnívají, že prezident předmětným dopisem jen informoval ministryni o tom, že v rámci svých vnitřních úvah dospěl v blíže neurčené době k rozhodnutí o nejmenování doc. Ošťádala profesorem, což však není relevantním projevem vůle správního orgánu, který by směřoval navenek. Oba správní soudy prý proto tento dopis interpretovaly v rozporu s vůlí prezidenta, a postupovaly tak nepředvídatelně. 7. Stěžovatelé se dále vyjadřují k otázce kontrasignace, kdy namítají, že je-li vyžadována kontrasignace, nejsou tato rozhodnutí projevem vůle toliko prezidenta, nýbrž vznikají v součinnosti s vládou. Dopis ze dne 19. 1. 2016 by proto mohl mít pouze povahu vnitřního rozhodnutí prezidenta, jelikož pokud by se mělo jednat o výkon pravomoci, byla by kontrasignace nezbytná. Argumentaci Nejvyššího správního soudu stěžovatelé označili za vnitřně rozpornou, neboť není možné, aby prezident vydal nekontrasignované rozhodnutí, které by bylo způsobilé zasáhnout právní sféru stěžovatelů. Proto stěžovatelé tvrdí, že prezident o formálním návrhu vědecké rady vůbec nerozhodl. 8. Stěžovatelé dále poukazují na postavení doc. Ošťádala jako vysokoškolského učitele, jehož činnost směřuje k naplňování práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny, k němuž nejvýznamnější měrou přispívají právě profesoři jako nositelé nejvyšší pedagogicko-vědecké hodnosti. "Pokud jej tedy [prezident] profesorem nejmenoval, a to přestože pro jmenování byly splněny všechny zákonné podmínky, zasahuje toto jeho jednání negativně [Univerzitu Karlovu] v jejím poslání, kterým je poskytování vysokoškolského vzdělání, čímž sekundárně dochází k zásahu do práva každého občana na vzdělání." Konstrukce vysokého školství je totiž založena na bázi samosprávy a jmenování profesorem je její součástí. Existence profesorů je pro vysokou školu v řadě ohledů velmi významná, a nepodložené odpírání jmenování profesorem proto může ohrozit její fungování. V tom stěžovatelé spatřují rovněž nepřímý zásah do svobody vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny) a do práva na svobodnou volbu povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny). 9. Stěžovatelé konečně uvádějí, že z žádného právního předpisu neplyne diskreční právo prezidenta při jmenování profesora. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku připustil existenci tzv. materiálních rozhodnutí, což však nelze obecně aprobovat, a je naopak třeba po státních orgánech žádat, aby rozhodovaly v předepsaných formách. Tím, že oba správní soudy aprobovaly konstrukci "nekontrasignovaných materiálních rozhodnutí", narušily principy dělby moci a rozšířily pravomoci prezidenta o další, za které však není odpovědný, což jeho postavení posouvá k poloprezidentskému systému. III. Splnění podmínek řízení 10. Protože ústavní stížnost byla podána včas, je přípustná a splňuje i další podmínky řízení, přistoupil Ústavní soud k jejímu posouzení. Učinil tak s ohledem na čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí o atrahování působnosti č. Org. 24/14 (č. 52/2014 Sb.) v plénu, jelikož tímto rozhodnutím si plénum Ústavního soudu podle ustanovení § 11 odst. 2 písm. k) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci, je-li účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení o této ústavní stížnosti (mimo jiné) prezident republiky.