Pl.ÚS 13/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 13/09 ze dne 25. 1. 2011 40/2011 Sb. N 5/60 SbNU 33 Obecně závazná vyhláška města Vodňany č. 4/2008, o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Mucha, Jiří Nykodým, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 25. ledna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 13/09 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností, za účasti města Vodňany jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 40/2011 Sb.). Výrok I. Ustanovení čl. 3 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. II. Ve zbývající části se návrh zamítá. Odůvodnění I. 1. Návrhem doručeným dne 28. 5. 2009, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle § 123 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "obecní zřízení"), se navrhovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených ustanovení obecně závazné vyhlášky města Vodňany č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností. Předmětná obecně závazná vyhláška zní (pozn. red.: včetně pravopisných nepřesností): "Obecně závazná vyhláška č. 4/2008 o ochraně veřejného pořádku při provozování hostinských činností ČÁST PRVNÍ Čl. 1 Úvodní ustanovení 1. Město Vodňany (dále jen město) touto obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti (dále jen předpis) na základě zákonného zmocnění a v souladu s platnou právní úpravou1) deklaruje svůj zájem na uspokojování potřeba občanů Města, zejména ochranu veřejného pořádku. 2. Cílem předpisu je vytvořit provozovatelům hostinské činnosti podmínky pro realizaci této činnosti bez kolize s dodržováním veřejného pořádku ve městě včetně jeho částí dle místních předpokladů a místních zvyklostí, zejména v nočních hodinách. 3. Tímto předpisem není dotčeno právo fyzických ani právnických osob na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti 2). Čl. 2 Omezení 1. K zajištění účelu a cíle předpisu dle čl. 1 se stanovuje období klidu. 2. Období klidu je časový úsek od 04:00 do 06:00 každý den pracovního klidu a pracovního volna a časový úsek od 02:00 do 06:00 v ostatní dny. 3. V období klidu je zakázáno provozovat hostinskou činnost na veřejném prostranství i v provozovnách v budovách k tomu stavebně technicky způsobilých. 4. Výjimky z tohoto omezení uděluje na základě písemné žádosti podané nejméně 30 dní před konáním akce rada města. Čl. 3 Závěrečná ustanovení 1. Uplatněním této vyhlášky nejsou dotčeny povinnosti stanovené jinými předpisy. 2. Na postup dle této vyhlášky se nevztahují předpisy o správním řízení. 3. Tento předpis nabývá účinnosti dnem 1. listopadu 2008. ____________________ 1) § 10 odst. a/, 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších předpisů 2) Čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod". 2. Navrhovatel napadá pouze ustanovení čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 této obecně závazné vyhlášky. Jako důvod uvádí jednotlivé skutečnosti ze správního řízení, které podání návrhu Ústavnímu soudu předcházelo. V tomto řízení odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra konstatoval rozpor výše uvedených ustanovení se zákonem. Tato skutečnost byla účastníkovi oznámena v rámci poskytování metodické pomoci. Starosta města při této příležitosti uvedl, že zastupitelstvo města bylo před vydáním vyhlášky seznámeno s právním názorem navrhovatele k možnosti regulace provozu hostinských zařízení obecně závaznými vyhláškami obcí. Podle sdělení starosty však zastupitelstvo města dospělo naopak k závěru, že obce mají zákonem zaručené právo regulovat činnosti narušující veřejný pořádek, a to dle § 10 písm. a) obecního zřízení, přičemž ve městě Vodňany provozování hostinské činnosti v časných ranních hodinách narušuje veřejný pořádek, proto město Vodňany trvá na úpravě obsažené ve vyhlášce a tuto vyhlášku měnit nehodlá. Proto navrhovatel zaslal v souladu s § 123 odst. 1 obecního zřízení dne 28. 11. 2008 pod č. j. MV-76665-SIODK-2008 výzvu ke zjednání nápravy. Výzva ke zjednání nápravy byla účastníkovi doručena dne 3. 12. 2008, ale účastník řízení na ni v zákonné lhůtě 60 dnů nereagoval. Proto s ním zahájil navrhovatel v této věci správní řízení. Účastník řízení byl o jeho zahájení informován přípisem č. j. MV-76665-7/ODK-2008 ze dne 11. 2 2009, který mu byl doručen dne 17. 2 2009. Dne 9. 4. 2009 pak vydal navrhovatel rozhodnutí č. j. MV-76665-10/ODK-2008, jímž pozastavil účinnost návrhem napadených ustanovení čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky. Rozhodnutí bylo účastníkovi řízení doručeno dne 14. 4. 2009. Účastník proti tomuto rozhodnutí rozklad nepodal. Na tomto základě podal navrhovatel rubrikovaný návrh. 3. Jako důvod podání návrhu navrhovatel uvedl následující skutečnosti. Ustanovení čl. 2 odst. 3 předmětné vyhlášky stanoví, že "v období klidu je zakázáno provozovat hostinskou činnost na veřejném prostranství i v provozovnách v budovách k tomu technicky způsobilých". Období klidu je ustanovením čl. 2 odst. 2 vyhlášky vymezeno jako úsek od 4:00 do 6:00 hod. každý den pracovního klidu a pracovního volna a časový úsek od 2:00 do 6:00 hod. v ostatní dny. Citované ustanovení čl. 2 odst. 3 vyhlášky představuje překročení mezí samostatné působnosti obce podle § 35 odst. 2 a § 10 písm. a) obecního zřízení, neboť provozování hostinské činnosti, ať již v provozovnách nebo na veřejném prostranství, samo o sobě není možné kvalifikovat jako činnost, jež by mohla narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. Jedná se naopak o podnikatelskou činnost, jejíž výkon je v mezích provádějících zákonů dle čl. 41 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zaručen jejím ustanovením čl. 26, podle kterého má každý právo na svobodnou volbu povolání, přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Město Vodňany současně úpravou zařazenou do citovaného ustanovení čl. 2 odst. 3 vyhlášky zasáhlo do oblasti vyhrazené zákonné regulaci, neboť Listina v čl. 26 odst. 2 stanoví, že pro výkon určitých povolání nebo činností může podmínky či omezení stanovit pouze zákon. Plošný zákaz provozování hostinské činnosti upravený v ustanovení čl. 2 odst. 3 vyhlášky dále navrhovatel považuje za opatření nerespektující princip proporcionality. Obec by měla zákazy formulovat vždy jen v nejméně omezujícím rozsahu a zvažovat vždy proporcionalitu přijaté úpravy směrem k zamýšlenému cíli. V této souvislosti je podstatné, že případné narušení veřejného pořádku v obci není přímo působeno provozováním hostinské činnosti v zákonných mezích příslušným podnikatelem, ale převážně následně chováním osob, vůči nimž služby podnikatele směřují. Město Vodňany však svým právním předpisem nemíří primárně k omezení či vyloučení negativních jevů působících narušení veřejného pořádku, ale preventivně plošně zakazuje po stanovenou dobu v plné šíři výkon činnosti, která je svojí podstatou zcela v souladu se zákonem a jejíž provozovatel zpravidla není subjektem, jehož chováním je narušení veřejného pořádku působeno, navíc když s touto činností není výskyt chování působícího narušení veřejného pořádku vždy za každých okolností nevyhnutelně spojen. Obce přitom mají možnost bránit se proti narušování veřejného pořádku postihy přestupků zejména podle ustanovení § 47 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 4. Ve vztahu k čl. 3 odst. 2 předmětné vyhlášky navrhovatel namítl, že stanoví pravidlo, podle kterého "na postup dle této vyhlášky se nevztahují předpisy o správním řízení". Přitom v čl. 2 odst. 4 vyhlášky obec upravila možnost udělení výjimky ze stanoveného zákazu provozovat hostinskou činnost v období klidu tak, že ji uděluje na základě písemné žádosti podané nejméně 30 dnů před konáním akce rada města. Podle navrhovatele rozhodování rady města o udělení výjimky či zamítnutí žádosti o udělení výjimky ze zákazu provedeného právním předpisem obce je nepochybně třeba považovat za postup správního orgánu při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy. Jedná se zcela zřejmě o autoritativní rozhodování orgánu obce o právech a povinnostech žadatele, který není v rovnoprávném postavení s rozhodujícím orgánem, a obsah rozhodnutí tohoto orgánu není závislý na vůli žadatele (resp. na udělení výjim