Pl.ÚS 14/07 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008 N 198/51 SbNU 409 K posouzení územního plánu, který byl vyhlášen obecně závaznou vyhláškou, jako opatření obecné povahy   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedy soudu Pavla Holländera a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 19. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů: 1. Obec Bavory, se sídlem Bavory, č.p. 9 2. Obec Dolní Dunajovice, se sídlem Dolní Dunajovice, Zahradní 613 3. Ing. S. H. 4. A. Š. 5. Ing. M. M. 6. NEBOJSA, občanské sdružení, se sídlem Bavory, č.p. 112 7. Občané za ochranu kvality bydlení a životního prostředí v Troubsku, občanské sdružení, se sídlem Troubsko, Hodakova 27 8. Ekologický právní servis, občanské sdružení, se sídlem Tábor, Převrátilská 330, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44, kterým byl odmítnut návrh stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu velkého územního celku Břeclavska. Výrok Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44 se ruší. Odůvodnění I. 1. Stěžovatelé svou včas podanou ústavní stížností napadají v záhlaví označené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu především z důvodu porušení jejich práva na spravedlivý proces, zaručeného čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále tvrdí, že uvedeným rozhodnutím byla zároveň porušena i další jejich ústavně zaručená základní práva, a to právo na dodržení stanoveného postupu při pořizování územního plánu (čl. 36 odst. 1 Listiny), právo stěžovatelů 1 a 2 na samosprávu [čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")], právo stěžovatelů 3, 4 a 5 vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) a právo stěžovatelů na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny). II. 2. Stěžovatelé v posuzované ústavní stížnosti uvádějí, že v letech 2005-2006 probíhal proces pořizování územně plánovací dokumentace územního plánu velkého územního celku (dále též "VÚC") Břeclavska. Dne 9. 11. 2006 schválilo Zastupitelstvo Jihomoravského kraje usnesení č. 921/06/Z14, kterým pod bodem c) schválilo "Územní plán velkého územního celku Břeclavska". Následně toto zastupitelstvo schválilo usnesení č. 922/06/Z14, kterým vydalo obecně závaznou vyhlášku kraje, kterou se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Břeclavska. Tato obecně závazná vyhláška byla publikována ve Věstníku právních předpisů Jihomoravského kraje, ročník 2006, v částce 17, pod č. 230. 3. Všichni stěžovatelé podali dne 9. 1. 2007 k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska jako opatření obecné povahy podle ustanovení § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s." nebo "soudní řád správní") a odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74, v jehož odůvodnění Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, podle něhož územní plány a jejich změny schválené za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 50/1976 Sb." nebo "starý stavební zákon") jsou opatřeními obecné povahy ve smyslu citovaného ustanovení § 101a s. ř. s. Třetí senát Nejvyššího správního soudu, jemuž věc podle rozvrhu práce připadla, ji usnesením ze dne 31. 1. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-28 ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s tím, že dospěl k odlišnému právnímu názoru, než který byl vysloven v rozsudku prvního senátu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ústavní stížností napadeným usnesením ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44 návrh stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu velkého územního celku Břeclavska, schváleného Zastupitelstvem Jihomoravského kraje usnesením ze dne 9. 11. 2006 a vyhlášeného obecně závaznou vyhláškou publikovanou ve Věstníku právních předpisů Jihomoravského kraje, ročník 2006, v částce 17, pod č. 230 - odmítl s odůvodněním, že předmětný územní plán velkého územního celku Břeclavska není opatřením obecné povahy, a není zde tedy dána pravomoc soudu dle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle ustanovení § 101a a násl. s. ř. s. 4. Stěžovatelé vyslovují v ústavní stížnosti přesvědčení, že Nejvyšší správní soud tím, že jejich návrh na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska odmítl, porušil jejich právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i právo domáhat se přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Stěžovatelé polemizují s názorem Nejvyššího správního soudu, že rozhodující kritérium pro posouzení otázky, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a s. ř. s., nespočívá v materiálních znacích daného správního aktu, nýbrž ve skutečnosti, zda zvláštní zákon pro vydání tohoto aktu formu opatření obecné povahy výslovně stanoví. Na základě uvedeného právního názoru Nejvyšší správní soud dovodil, že územní plány schválené do dne 31. 12. 2006 podle zákona č. 50/1976 Sb., a tedy ani územní plán VÚC Břeclavska, opatřeními obecné povahy nejsou, neboť tuto formu pro vydávání územních plánů stanovil až zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "nový stavební zákon" nebo "zákon č. 183/2006 Sb.") s účinností od 1. 1. 2007. Stěžovatelé proti tomuto právnímu názoru Nejvyššího správního soudu staví jeho dřívější rozhodnutí, kdy ve svém prvním rozsudku o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 27. 9. 2005 č. j. I Ao 1/2005-98 se Nejvyšší správní soud jednoznačně přiklonil k materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy, když konstatoval, že rozhodující pro povahu správního aktu jakožto opatření obecné povahy není jeho formální označení, ale naplnění jeho pojmových znaků. Za tyto pojmové znaky Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku označil konkrétně určený předmět regulace a obecně vymezený okruh adresátů. Stejný právní názor vyjádřil Nejvyšší správní soud i v již výše zmíněném rozsudku ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74, v němž konstatoval, že územní plány schválené podle zákona č. 50/1976 Sb. naplňují oba výše uvedené pojmové znaky. Ze základního vymezení jejich obsahu podle ustanovení § 9 a násl. zákona č. 50/1976 Sb. je zřejmá jak konkrétnost předmětu regulace (územní plán závazně upravuje budoucí využití určitého konkrétního území), tak i obecnost adresátů (územní plán je závazný pro každého, kdo zamýšlí v určitém území stavět či je jinak využívat). Tyto závěry vyjádřené ve výše citovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu jsou podle názoru stěžovatelů v plném souladu i s principy materiálního právního státu. Naproti tomu napadené usnesení Nejvyššího správního soudu je založeno na výlučně formálním chápání institutu opatření obecné povahy, z něhož pak Nejvyšší správní soud dovozuje nemožnost soudního přezkumu územních plánů schválených podle zákona č. 50/1976 Sb. 5. Stěžovatelé nesouhlasí ani s právní argumentací Nejvyššího správního soudu založenou na výkladu ustanovení § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen "nový správní řád"), kdy podle tohoto ustanovení postupují správní orgány podle části šesté nového správního řádu "v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není správním předpisem ani rozhodnutím". Podle názoru Nejvyššího správního soudu z výše citovaného ustanovení vyplývá, že nový správní řád "opatření obecné povahy materiálně nedefinuje" a ponechává na zákonodárci, aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána a vydávána způsobem upraveným v části šesté nového správního řádu. S tímto názorem se stěžovatelé neztotožňují a odkazují na znění důvodové zprávy k novému správnímu řádu, v níž je výslovně uvedeno, že se institut opatření obecné povahy ve zvláštních právních předpisech již pod jinými názvy vyskytuje. 6. Stěžovatelé argumentují, že Nejvyšší správní soud se s otázkou vztahu územního plánu vydaného podle zákona č. 50/1976 Sb. a obecně závazné vyhlášky, kterou byla vyhlášena jeho závazná část, dostatečně a přesvědčivě vypořádal již ve zmíněném rozsudku ze dne 18. 7. 2006, když uvedl, že obecně závazná vyhláška slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah závazné části územního plánu (resp. její změny) komunikuje jeho adresátům. Povahu opatření obecné povahy má však samotný územní plán (jeho změna), a to již od okamž