Pl.ÚS 15/18 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 15/18 ze dne 2. 11. 2021 448/2021 Sb. N 189/109 SbNU 19 Vyloučení principu teritoriality soudních exekutorů   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 15/18 dne 2. listopadu 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Janem Válkem, advokátem, sídlem Havlíčkova 1680/13, Praha 1 - Nové Město, na zrušení části zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v § 28 ve slovech první věty "kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a" a v § 38 odst. 1 první větě, která zní: "V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla.", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace obsahu návrhu 1. Návrhem podle § 64 odst. 2 písm. b) [pozn.: správně podle § 64 odst. 1 písm. b)] zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 21. 2. 2018, se skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "skupina senátorů" nebo "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) [pozn.: správně podle čl. 87 odst. 1 písm. a)] Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil část § 28 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech první věty "kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a" a § 38 odst. 1 první větu exekučního řádu, která zní: "V exekučním návrhu musí být označen exekutor, který má exekuci vést, s uvedením jeho sídla." 2. Skupina senátorů svůj návrh odůvodňuje porušením principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a dále porušením čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). 3. Navrhovatelka se nejprve věnuje postavení soudního exekutora a jeho rozhodování o právech a povinnostech třetích osob. Poukazuje na to, že soudní exekutor je úřední osobou vykonávající veřejnou moc jako její orgán. Podle § 2 exekučního řádu vykonává svoji činnost nezávisle. V nezávislosti soudního exekutora spatřuje základní podmínku výkonu exekuční činnosti. Vychází z toho, že podle § 28 věty druhé exekučního řádu jsou úkony soudního exekutora úkony exekučního soudu, a jeho postavení se tak blíží postavení soudce. Podobnost obou vyplývá i z dalších ustanovení [např. § 52 odst. 2, § 2 odst. 2, § 12 odst. 1, § 29 nebo § 46 odst. 1 exekučního řádu či § 127 odst. 1 písm. f) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník]. Postavení soudního exekutora navrhovatelka porovnává i s postavením notáře nebo insolvenčního správce. Na druhou stranu poukazuje na zčásti podnikatelský charakter činnosti soudního exekutora [viz usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz)]. K prolínání obou charakterů činnosti soudního exekutora se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1331/07 (N 207/47 SbNU 255). 4. V další části se navrhovatelka zabývá vývojem rozsahu rozhodovacích pravomocí soudního exekutora od roku 2001 do doby podání tohoto návrhu. Zdůrazňuje, že exekuční řád prošel za dobu své existence desítkami novelizací, jež vedly z důvodu snahy o odbřemenění soudů mj. k posílení rozhodovacích pravomocí soudních exekutorů. Podrobněji popisuje zásadní novely exekučního řádu [zejména novelizace provedená zákonem č. 286/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů; novelizace provedená zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; novelizace provedená zákonem č. 139/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)], které postupně přesunovaly rozhodování z exekučních soudů na soudní exekutory. V této souvislosti poukazuje na to, že soudní exekutor se v zásadě stal první rozhodovací instancí a v jeho rukou se prakticky kumuluje veškerá rozhodovací pravomoc, a to jak ohledně zahajování exekučního řízení, tak ohledně jeho zastavování. V některých věcech [např. rozhodování o návrhu manžela povinného podle § 262b zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "o. s. ř.") ve spojení s § 55 odst. 1 exekučního řádu] pak soudní exekutor rozhoduje nejen o procesněprávních záležitostech, ale i ve vztazích hmotněprávních. Soudní exekutor tak vykonává fakticky pravomoc soudu obecného v nalézacím řízení. 5. Výše nastíněný legislativní vývoj vedoucí k posílení rozhodovacích pravomocí soudního exekutora pak podle navrhovatelky klade zvýšené nároky i na nezávislost a nestrannost jeho rozhodování. Právní úprava neomezené volby soudního exekutora oprávněným a postupně vzniklý "trh exekučních služeb" prakticky znemožňují, aby nosné principy výkonu exekuční činnosti (nezávislost, nestrannost a spravedlivost rozhodování) byly realizovány. Jakkoliv navrhovatelka připouští, že soudní exekutor není soudce, je na jeho rozhodování třeba klást stejné ústavněprávní požadavky jako na soudce (čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny). Nelze přitom přehlédnout, že soudní exekutor nejen rozhoduje, ale i nuceně vykonává, tj. na rozdíl od soudce invazivně a často nevratně zasahuje do práv a oprávněných zájmů povinných a dalších osob. Domnívá se, že stanovisko Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545), v němž Ústavní soud odmítl připodobnění postavení soudního exekutora k postavení soudce, bylo legislativním vývojem po 1. 11. 2009 zcela překonáno. Ústavní soud by měl na změněné postavení soudního exekutora reagovat alespoň v tom smyslu, že ukončí rozdílné vnímání postavení soudních exekutorů a soudců ve svých nálezech, přičemž pro posuzování ústavních limitů, které mají za cíl chránit nezávislost a nestrannost, by měla být užívána tatáž kritéria. Vycházejíc z důvodové zprávy k návrhu exekučního řádu, uvádí, že záměrem zákonodárce bylo ustanovit soudní exekutory jako subjekty, které budou mj. ekonomicky nezávislé. Složkou této nezávislosti by měla být i nezávislost na vůli a pokynech účastníků řízení, a to zejména v tom směru, zda vůbec bude ten který soudní exekutor exekuci provádět. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že na rozdíl od původního záměru zákonodárce jsou soudní exekutoři zcela závislí na volbě tzv. rámcových oprávněných (telekomunikačních operátorů, bank, pojišťoven, energetických společností apod.), které vnímají jako své klienty. Úzké vztahy vznikající mezi soudními exekutory a oprávněnými vyvolávají důvodné pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti soudních exekutorů při výkonu exekuční činnosti a rovněž vylučují nestranné a nepodjaté rozhodování. Skutečnost, že je soudní exekutor vybírán oprávněným, otevírá široké možnosti k nekalým praktikám, klientelismu a korupci, což dokazují případy kárně stíhaných exekutorů. V této souvislosti zmiňuje např. kupčení s pohledávkami, mnohatisícové počty exekucí atd. Vytváří se přitom ekonomická závislost, která může vyústit i v jakousi podřízenost soudního exekutora vůči rámcovým (institucionálním) oprávněným. 6. Ustanovení § 2 exekučního řádu předpokládá výkon nezávislé a nestranné exekuční činnosti. U účastníků řízení ani u veřejnosti nesmí vzniknout pochybnost o nezávislosti a nestrannosti soudního exekutora. Výše zmiňovaná reálně existující ekonomická závislost soudního exekutora na oprávněném vznikající v důsledku dlouhodobých vztahů ústí podle navrhovatelky v jeho podjatost. Vyvolává-li vztah soudního exekutora a účastníka řízení pochybnost