Pl.ÚS 18/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 18/17 ze dne 25. 9. 2018 261/2018 Sb. N 156/90 SbNU 525 Novela zákona o ochraně přírody a krajiny (národní parky)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Michalem Syllou, advokátem, se sídlem v Praze 1, Jáchymova 2, na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, in eventum na zrušení ustanovení § 15, 15a, 15b, 15c, 15d, 16, 16a, 16b, 16c, 16d, 17, 18, 18a, 19, 20, 22, 22a, 23 a 61 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 261/2018 Sb.). Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby zrušil zákon č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "novela zákona"), in eventum, aby zrušil ustanovení § 15, 15a, 15b, 15c, 15d, 16, 16a, 16b, 16c, 16d, 17, 18, 18a, 19, 20, 22, 22a, 23 a 61 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů včetně zákona č. 123/2017 Sb., (dále jen "zákon" nebo "zákon o ochraně přírody a krajiny"). Navrhovatel současně požádal o přednostní projednání návrhu. 2. Navrhovatel zejména namítá vady legislativního procesu předcházejícího přijetí novely zákona, neurčitost či vnitřní rozpornost novelizované právní úpravy a její nepřiměřenost k právu obcí a krajů na samosprávu, právu vlastnit majetek a svobodě pohybu. II. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení 3. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 17 senátorů. Návrh v tomto případě podala skupina 25 senátorů; v souladu s § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatel splňuje. 4. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona. Ústavní soud tedy návrh meritorně projednal; rozhodl o něm bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci. 5. Navrhovatel požádal o přednostní projednání návrhu, který odůvodnil tím, že se zákon o ochraně přírody a krajiny v novelizovaném znění týká všech národních parků a práv a povinností osob v nich se nacházejících - jde tedy o velké množství fyzických osob, obcí, krajů a na území národních parků se zároveň nacházejí nejcennější přírodní hodnoty České republiky. V průběhu řízení před Ústavním soudem navrhovatel dvakrát požádal o prodloužení lhůty k podání repliky k vyjádřením ostatních účastníků a dalších osob. S ohledem na obecné zdůvodnění žádosti i procesní aktivitu (přesněji řečeno pasivitu) navrhovatele nebylo žádosti vyhověno. Ústavní soud přesto návrh projednal v nejbližším možném termínu, který byl adekvátní složitosti posuzované věci. III. Legislativní proces Argumentace navrhovatele 6. Navrhovatel napadl novelu zákona jako celek z důvodu rozporu legislativního procesu s ústavním pořádkem - s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), podle kterého lze posuzovat ústavnost samotné novely, byl-li porušen ústavně předepsaný způsob jejího přijetí. Vady legislativního procesu spatřuje navrhovatel v tom, že novela zákona (viz § 15a až 15d zákona o ochraně přírody a krajiny) vyhlašuje národní parky, aniž by zákonodárce postupoval podle § 40 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy, aniž by Ministerstvo životního prostředí (dále jen "ministerstvo") zpracovalo návrh na vyhlášení národního parku, chráněné krajinné oblasti, jejich ochranného pásma, vymezení zón ochrany národního parku nebo chráněné krajinné oblasti, který by následně předložilo obcím, krajům a dotčeným vlastníkům k uplatnění námitek. Podle § 40 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny má být přitom postupováno i při obsahovém vymezení zón ochrany přírody a ochranného pásma, nikoli jen při změně územního vymezení - tím byla omezena samosprávná činnost obcí a krajů v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení 7. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky (jako účastníky řízení) a vládu i veřejnou ochránkyni práv, aby se vyjádřily k návrhu; o vyjádření podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i prezidenta republiky a ministra životního prostředí. Všechna obdržená vyjádření jsou shrnuta níže, veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila a ministr životního prostředí se k návrhu nevyjádřil. K návrhu se vyjádřily i další subjekty, konkrétně ASOCIACE MURIEL VICTORIA GOTU, z. s., a Ing. Jan Bechyně, kteří však nejsou účastníky ani vedlejšími účastníky řízení. Ústavní soud je o vyjádření nežádal, a proto k nim nepřihlédl. 8. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, byl poslancům rozeslán jako tisk č. 501 dne 2. 6. 2015. První čtení návrhu zákona bylo zahájeno a zároveň přerušeno dne 7. 10. 2015, poté dne 20. 1. 2016 první čtení pokračovalo a návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro životní prostředí jako garančnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Druhé čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 4. 5. 2016, kdy bylo přerušeno, a pokračovalo 25. 5. 2016, pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 501/4. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 1. 7. 2016, následně bylo přerušeno a dne 2. 12. 2016 pokračovalo - návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů byl schválen usnesením č. 1439. Poté byl návrh zákona postoupen Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"), který jej dne 18. 1. 2017 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna jednala o návrhu dne 21. 2. 2017 a 1. 3. 2017 a usnesením č. 1577 setrvala na původním návrhu zákona. Prezident republiky zákon nepodepsal a dne 10. 3. 2017 jej vrátil Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 4. 4. 2017 a usnesením č. 1606 setrvala na zákonu v napadeném znění. S návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem souhlas, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. 9. Senát ve svém vyjádření uvedl, že návrh zákona mu byl postoupen dne 20. 12. 2016, byl pod číslem senátního tisku č. 25 projednán garančním výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu i ústavněprávním výborem. Garanční výbor a výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu doporučily návrh zákona zamítnout, ústavněprávní výbor doporučil přijmout návrh zákona s 34 pozměňovacími návrhy. Senát návrh projednal dne 18. 1. 2017 a usnesením č. 75 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Projednávání návrhu zákona v Senátu i Poslanecké sněmovně provázela delší živá diskuze, která vyústila v předložení 54 pozměňovacích návrhů. Senát sice nespatřoval výslovně v návrhu zákona rozpor s ústavním pořádkem, předložil však vlastní představu dotčené právní regulace, zejména s důrazem na posílení pozic obcí a zmírnění některých podmínek ochrany. 10. Vláda v rozsáhlém vyjádření zejména uvedla, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a předepsaným způsobem. Vláda a ministerstvo si byly vědomy dopadu právního režimu národních parků na zájmy obcí a krajů; proto byla věnována nadstandardní pozornost řádnému a důkladnému projednání návrhu novely se všemi zainteresov