Pl.ÚS 18/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 18/21 ze dne 30. 11. 2021 5/2022 Sb. N 207/109 SbNU 229 Povinnost publikace obecně závazných vyhlášek ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 18/21 dne 30. listopadu 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu skupiny senátorů, za které jedná senátor Michael Canov, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice 10, na zrušení části ustanovení § 1 odst. 1 písm. a) ve slovech "obecně závazné vyhlášky a" a odst. 2, § 2 odst. 1, § 4 odst. 1 a § 9 odst. 3 zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 36/2021 Sb., § 8 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 36/2021 Sb., a § 45 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 36/2021 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu a Senátu Parlamentu jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu na zahájení řízení 1. Skupina 26 senátorů Senátu Parlamentu (dále též jen "navrhovatelka") se návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 17. 3. 2021 domáhala zrušení části ustanovení § 1 odst. 1 písm. a) ve slovech "obecně závazné vyhlášky a" a odst. 2, § 2 odst. 1, § 4 odst. 1 a § 9 odst. 3 zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 36/2021 Sb., (dále jen "zákon č. 128/2000 Sb."), § 8 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 36/2021 Sb., (dále jen "zákon č. 129/2000 Sb.") a § 45 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 36/2021 Sb., (dále jen "zákon č. 131/2000 Sb."). Podle navrhovatelky zahrnutím samosprávních předpisů, zejména obecně závazných vyhlášek, které jsou výrazem originární samosprávní normotvorby, do režimu zákona č. 35/2021 Sb. a zakotvením podmíněnosti jejich platnosti a účinnosti zveřejněním ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů (dále též jen "Sbírka právních předpisů") porušil zákonodárce ústavním pořádkem zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu [čl. 8 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")] a právo jejich zastupitelstev vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy). 2. Navrhovatelka ve svém návrhu zpochybňuje předpoklad, který vedl vládu k předložení návrhu zákona č. 35/2021 Sb. a zákona č. 36/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, Parlamentu, tedy že územní samosprávné celky v praxi řádně neplní svou zákonnou povinnost zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup všechny své vydané právní předpisy. 3. Cituje-li vláda v důvodové zprávě k zákonu č. 35/2021 Sb. rozhodnutí Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, navrhovatelka zdůrazňuje, že se v těchto rozhodnutích nehovoří o přípustnosti navázání platnosti samosprávních právních předpisů na jejich publikaci v celostátní sbírce spravované státem. Jde-li o nález ze dne 12. 4. 2016 sp. zn. I. ÚS 2315/15 (N 64/81 SbNU 99), který hovoří o publikaci všech právních předpisů obcí a krajů na internetu nebo jejich centrálním zpřístupnění, navrhovatelka klade otázku, proč vláda nevyužila mechanismu, na který Ústavní soud poukázal, tedy proč legitimního cíle náležité dostupnosti předpisů nelze dosáhnout za současné právní úpravy prostřednictvím povinnosti územních samosprávných celků zaslat obecně závazné vyhlášky a nařízení příslušným dozorovým orgánům [§ 12 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění před novelou provedenou zákonem č. 36/2021 Sb., (dále jen "zákon o obcích"), § 8 odst. 9 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění před novelou provedenou zákonem č. 36/2021 Sb., (dále jen "zákon o krajích") a § 45 odst. 12 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 36/2021 Sb., (dále jen "zákon o hlavním městě Praze")]. Je-li vládou poukazováno na neinformovanost Ministerstva vnitra o samosprávní normotvorbě, je namístě zlepšit komunikaci mezi jednotlivými státními orgány a institucemi, nikoli zatěžovat externí subjekty, navíc v rozporu s ústavním pořádkem. Jde-li skutečně o tak závažný a dlouhodobý problém, měla na něj státní správa reagovat již dříve, a to způsobem, který by nezatížil územní samosprávné celky řadou povinností, tím spíše, že má jít pouze o překlenovací řešení do doby vybudování nového systému e-Sbírka. Navrhovatelka upozorňuje, že zejména pro malé obce bude např. i z personálního hlediska obtížné nově stanovené povinnosti plnit. 4. Navrhovatelka nezpochybňuje vládou zdůrazňovaný požadavek na poznatelnost práva, uvádí však, že z tohoto principu již vychází dosavadní právní úprava, jež podmiňuje platnost samosprávního právního předpisu vyhlášením provedeným jeho vyvěšením na úřední desce obecního úřadu v případě právních předpisů obce (§ 12 odst. 1 zákona o obcích) nebo vyhlášením ve Věstníku právních předpisů kraje, resp. ve Sbírce právních předpisů hl. města Prahy (§ 8 odst. 2 zákona o krajích, § 45 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Má-li vláda za to, že účinná právní úprava či její uplatňování v praxi nejsou optimální, měla vzhledem k normativním omezením volit spíše cestu přiměřených oprav a doplnění než radikální přestavby. V první řadě přitom měla vláda důkladně zdokumentovat, jak vážný a frekventovaný problém nezveřejňování samosprávních právních předpisů na příslušných internetových stránkách představuje. 5. Navrhovatelka poukazuje na čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého jsou obecně závazné vyhlášky originárními právními předpisy a představují projev ústavně zaručeného práva na samosprávu, v tomto smyslu Ústava ingerenci jiných než samosprávných orgánů nepředpokládá. Navázání platnosti a účinnosti právních předpisů samospráv výhradně na jejich vlastní úkony (jakkoli podmínky stanovuje zákon) plní významnou úlohu i z hlediska decentralizace moci. Dát proto státní moci do rukou tak silný nástroj, jako je podmínění nabytí účinnosti právních předpisů samospráv jejich zveřejněním, je z tohoto pohledu krok výrazně riskantní a potenciálně zneužitelný. To platí i pro skutečnost, že vyhlašování je svěřeno Ministerstvu vnitra, které je vůči samosprávám současně dozorovým orgánem, kdy se s ohledem na výrazné kompetence Ministerstva vnitra vůči samosprávám navrhovatelka obává jejich možného zneužití. 6. Navrhovatelka nesouhlasí se způsobem, jakým vláda v důvodové zprávě provedla test proporcionality, a předkládá posouzení vlastní, v němž ze shora uvedených důvodů ke zrušení navržená právní úprava neuspěla zejména z hlediska kritérií potřebnosti a přiměřenosti v užším slova smyslu. II. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice k obsahu návrhu 7. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát jako účastníky řízení a vládu a Veřejného ochránce práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřili k obsahu návrhu. 8. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že jí návrhy obou zákonů, posléze publikovaných pod č. 35/2021 Sb. a č. 36/2021 Sb., předložila vláda dne 26. 8. 2019. Poslanecká sněmovna projednala návrhy v prvém čtení dne 10. 3. 2020 a přikázala je k projednání výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, který je věcně projednal dne 14. 5. 2020 a vydal usnesení, jež byla publikována pod čísly sněmovních tisků 575/2 a 576/2. Poslanecká sněmovna poté projednala návrhy obou zákonů ve druhém čtení dne 23. 10. 2020 a ve třetím čtení dne 13. 11. 2020 a vyslovila s nimi souhlas. Poslanecká sněmovna postoupila dne 24. 11. 2020 návrhy zákonů Senátu, který je na své schůzi konané dne 16. 12. 2020 zamítl. Poslanecká sněmovna opakovaně projednala návrhy obou zákonů dne 19. 1. 2021. Z příslušného stenoprotokolu vyplývá, že návrhy byly přijaty, kdy v závěrečném hlasování o sněmovním tisku 575/5 z přítomných 172 poslanců pro návrh hlasovalo 146 poslanců, proti návrhu hlasovalo 12 poslanců a o sněmovním tisku 576/5 z přítomných 173 poslanců pro návrh hlasovalo 146 poslanců, proti návrhu hlasovalo 14 poslanců. Zákony byly doručeny dne 21. 1. 2021 k podpisu prezidentu republiky, který je dne 22. 1. 2021 podepsal. Zákony byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů v částce 17 rozeslané dne 3.