Pl.ÚS 19/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 19/11 ze dne 31. 1. 2012 132/2012 Sb. N 23/64 SbNU 223 Obecně závazná vyhláška statutárního města Liberec č. 3/2009, o veřejném pořádku   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 31. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 19/11 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. VII obecně závazné vyhlášky statutárního města Liberce č. 3/2009 o veřejném pořádku, za účasti Ministerstva vnitra a statutárního města Liberce jako účastníků řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 132/2012 Sb.). Výrok Ustanovení čl. VII obecně závazné vyhlášky statutárního města Liberce č. 3/2009 o veřejném pořádku se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. 1. Návrhem, co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se Ministerstvo vnitra (dále též jen "navrhovatel") domáhalo zrušení čl. VII obecně závazné vyhlášky statutárního města Liberce č. 3/2009 o veřejném pořádku (dále jen "vyhláška"), jehož znění je následující: "Čl. VII Obtěžování nabízením výrobků a služeb V zájmu zachování veřejného pořádku, zdraví a bezpečnosti občanů a návštěvníků města Liberec je v městské památkové zóně5) na veřejném prostranství zakázáno formou pochůzkového prodeje nabízet a prodávat výrobky a nabízet a poskytovat služby.". Odkaz na poznámku pod čarou č. 5) zní: "[5] Vyhláška Ministerstva kultury České republiky č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny, ve znění pozdějších předpisů.". 2. Podle navrhovatele je vyhláška v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), či jednotlivými zákony, které věcně zahrnují materii upravenou vyhláškou, a to z toho důvodu, že zákaz pochůzkového prodeje (nabídka a prodej výrobků, jakož i nabídka a poskytování služeb) je působností nikoli samostatnou, nýbrž přenesenou, a to na základě zákonného zmocnění uvedeného v ustanovení § 18 odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Jestliže však statutární město Liberec uvedený zákaz stanovilo v obecně závazné vyhlášce podle ustanovení § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pak překročilo rámec zákonného zmocnění a meze své zákonem vymezené věcné působnosti a dostalo se do rozporu s ústavním pořádkem, ustanoveními § 10 písm. a) obecního zřízení a § 18 odst. 3 živnostenského zákona. 3. Podáním ze dne 15. prosince 2011 navrhovatel souhlasil s upuštěním od ústního jednání. II. 4. Statutární město Liberec jako účastník řízení ve vyjádření k návrhu ze dne 1. 12. 2011, podepsaném primátorkou Bc. Martinou Rosenbergovou, konstatovalo, že obecně závaznou vyhlášku, jejíž část tvoří napadený čl. VII, přijalo v úmyslu umožnit klidné a pokojné soužití osob v daném místě a čase při respektování subjektivních práv a zachování možnosti jejich realizace, zejména nedotknutelnosti a soukromí osob, ochrany majetku, zdraví, práva na příznivé životní prostředí a práva na kulturní podmínky pro život. Cílem nebylo regulovat prodej zboží, ale stanovit povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, regulovat činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy. Poskytování služeb formou pochůzkového prodeje se rozmohlo takovým způsobem, že bylo občany vnímáno jako vážně narušující veřejný pořádek, neboť "takřka na každém kroku byli zastavováni různými prodejci a často i nevybíravým a obtěžujícím způsobem přesvědčováni k nákupu.". Uzavřelo, že napadené ustanovení nesupluje zákonnou úpravu podmínek podnikání, neboť má zcela jiný cíl, a to ochranu veřejného pořádku; porušen neměl být ani princip proporcionality, neboť zákaz pochůzkového prodeje neplatí plošně, nýbrž jen v městské památkové zóně. Statutární město Liberec dále sdělilo, že napadené ustanovení je i nadále v platnosti, a navrhlo, aby Ústavní soud návrhu Ministerstva vnitra nevyhověl a zamítl jej; současně vyslovilo souhlas s upuštěním od ústního jednání. 5. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh na zrušení uvedeného ustanovení vyhlášky veřejnému ochránci práv. Ten se v zákonem stanovené době vyjádřil, že chce do řízení vstoupit, a proto se v tomto řízení stal vedlejším účastníkem; současně sdělil, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Ve svém stanovisku připomenul nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 25/11 (N 186/63 SbNU 163; 439/2011 Sb.), body 12 až 16, kde Ústavní soud již potvrdil jako ústavně konformní takovou zákonnou konstrukci, dle které nemůže jít o samostatnou působnost, jestliže obec může určité záležitosti regulovat nařízením, a to i kdyby se normotvorná působnost u nařízení obce překrývala s okruhem vztahů, které může obec regulovat obecně závaznými vyhláškami (ustanovení § 10 obecního zřízení). Jestliže tedy statutární město Liberec vydalo obecně závaznou vyhlášku, ve které zakázalo "formou pochůzkového prodeje nabízet a prodávat výrobky a nabízet a prodávat služby", upravilo tím vztahy, na které dopadá ustanovení § 18 odst. 3 živnostenského zákona; tím zjevně překročilo při jejím vydání svoji pravomoc (jednalo ultra vires). 6. Veřejný ochránce práv dále poukázal na nejednotnost regulace tzv. předzahrádek u pohostinství. Vlivem posunu judikatury Ústavního soudu totiž režim otvírací doby hostinské provozovny může být regulován obecně závaznou vyhláškou, zatímco chod tzv. předzahrádky, bude-li mít samostatný obslužný provoz, je nutno regulovat nařízením; mělo-li by dojít ke sjednocení normotvorby v uvedených otázkách, měl by zákonodárce umožnit, aby si obce vydávaly tržní řády (ustanovení § 18 živnostenského zákona) v samostatné působnosti. 7. Dále vyslovil názor, že tržní řád je svojí povahou opatřením obecné povahy, a proto by jeho přezkum měl být prováděn Nejvyšším správním soudem; Ústavní soud by pak měl zaujmout jednoznačné stanovisko k tomu, zda je oprávněn v rámci řízení o abstraktní kontrole norem přezkoumávat i ty akty, které jsou právním předpisem pouze dle formy, nikoli však materiálně (kupř. tržní řády ve formě nařízení obce), neboť dle jeho mínění jsou v kontextu rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 14/08, bodu 26, (usnesení ve SbNU nepublikováno; dostupné na http://nalus.usoud.cz) opatřením obecné povahy ty všechny právní akty, ať již z originární či derivativní normotvorby územních samosprávných celků, které se sice vztahují na neomezený okruh adresátů, nicméně dopadají na konkrétně vymezené území v obci. Závěrem alternativně navrhl, aby Ústavní soud navrhovateli vyhověl, anebo v souladu s rozhodnutím sp. zn. Pl. ÚS 14/08 návrh odmítl. 8. Z příloh připojených k návrhu vyplynulo, že napadená vyhláška byla přijata na 9. zasedání Zastupitelstva statutárního města Liberce, konaném dne 29. října 2009, a to usnesením č. 72/10. Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva statutárního města Liberce vyplývá, že vydání vyhlášky bylo schváleno 35 členy zastupitelstva z celkového počtu 39, bylo tedy dosaženo většiny potřebné pro přijetí platného usnesení Zastupitelstva statutárního města Liberce (ustanovení § 87 obecního zřízení). V souladu s ustanovením § 12 odst. 1 obecního zřízení byla vyhláška dne 6. listopadu 2009 vyhlášena vyvěšením na úřední desce Městského úřadu statutárního města Liberce, odkud byla dne 23. listopadu 2009, tedy po řádném uplynutí patnáctidenní lhůty, sejmuta. Vyhláška nabyla účinnosti dne 1. ledna 2010. Účinnost vyhlášky byla pozastavena rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru dozoru a kontroly veřejné správy, ze dne 22. 11. 2010 č. j. MV-93610-6/ODK-2010 ve spojení s rozhodnutím ministra vnitra ze dne 10. 3. 2011 o podaném rozkladu, jež nabylo právní moci dne 16. 3. 2011. 9. Ke dni rozhodnutí Ústavního soudu nebylo napadené ustanovení zrušeno. 10. Ústavní soud došel k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto se souhlasem účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení od něj podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil. III. 11. Pro posouzení konformity vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)], kdy zkoumá 1. pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, dále posuzuje, zda 2. obec při jejím vydání nejednala ultra vires, zda 3. nezneužila svoji působnost, a konečně 4. poměřuje obsah vyhlášky kritériem nerozumnosti. Stejnou metodu Ústavní soud zvolil i v