Pl.ÚS 19/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 19/17 ze dne 12. 11. 2019 337/2019 Sb. N 188/97 SbNU 48 Daňové tiskopisy podle § 72 daňového řádu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 19/17 dne 12. listopadu 2019 v plénu složeném ze soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny 19 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem v Brně, Optátova 46, na zrušení ustanovení § 72 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Ustanovení § 72 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb., se ruší uplynutím dne 31. prosince 2020. II. Ve zbývající části se návrh odmítá. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Ústavnímu soudu byl dne 17. srpna 2017 doručen návrh skupiny 19 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatelka") na zrušení ustanovení § 72 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb., dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. 2. Návrh byl podán podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pro rozpor s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 4, čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). II. Argumentace navrhovatelky 3. Navrhovatelka je přesvědčena, že rozsah povinně sdělovaných údajů v tiskopisech vydávaných Ministerstvem financí podle § 72 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "daňový řád") musí alespoň obecnými pojmy stanovit přímo zákon, nikoliv jen tiskopis Ministerstva financí, přičemž tiskopisy, respektive jejich vzory, by měly být vydány formou podzákonného právního předpisu. Podle názoru navrhovatelky z čl. 11 odst. 5 Listiny plyne zásada výhrady zákona a to, že zákonodárce má přímo upravit všechny základní a podstatné daňové povinnosti, včetně povinností spojených se správou daně a kontrolou daní. 4. Podle tvrzení navrhovatelky dochází napadenými ustanoveními k nedůvodnému obcházení pravidel kontroly ústavnosti a zákonnosti prováděcích právních předpisů výkonné moci a k porušení principů demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť soudní kontrola podzákonných předpisů je součástí tohoto principu. Je nutné, aby formulářová normotvorba byla svázána jasnými pravidly a aby povinné formuláře byly vydávány (jejich vzory) jako právní předpisy. Tím je podle názoru navrhovatelky zajištěna jejich veřejná publikace ve Sbírce zákonů a je nezpochybnitelná jejich přezkoumatelnost Ústavním soudem i obecnými soudy, jak je tomu například u formulářových podání vyžadovaných pro zápis do veřejného rejstříku (např. obchodního), stanovených vyhláškou Ministerstva spravedlnosti č. 323/2013 Sb., o náležitostech formulářů na podávání návrhů na zápis, změnu nebo výmaz údajů do veřejného rejstříku právnických a fyzických osob, evidence svěřenských fondů a evidence údajů o skutečných majitelích a o podrobnostech týkajících se způsobu dálkového přístupu k údajům v evidenci skutečných majitelů a některým údajům v evidenci svěřenských fondů a o zrušení některých vyhlášek, ve znění vyhlášky č. 459/2017 Sb. 5. Navrhovatelka napadá § 72 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb., i z důvodu, že na daňových tiskopisech (formulářích) podává daňový subjekt obecně údaje o sobě, případně o blízkých osobách (děti, manželka v případě uplatnění daňových výhod), zatímco v případě kontrolního hlášení jsou to i údaje o jiných, z hlediska daňového subjektu zcela cizích osobách. 6. Navrhovatelka je toho názoru, že ustanovení § 72 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, samo o sobě není na první pohled neústavní, přesto se však domnívá, že neústavním je, neboť je jen apelem na Ministerstvo financí, že nemá tiskopisy zneužívat. Podle navrhovatelky je tento apel faktickou rezignací zákonodárce na svou činnost, neboť ten nemá apelovat, ale požadované informace určit. Navrhovatelka má za to, že § 72 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, je zcela nedostatečný z pohledu stanovení limitu povinností zákonodárcem, z pohledu ochrany osobních údajů, které jsou v takových tiskopisech vyžadovány, a též z pohledu zásady, že daně lze stanovit jen zákonem, což se vztahuje i na podstatné náležitosti správy daní, nejen hmotněprávní daňovou úpravu. Derogace tohoto ustanovení je podle tvrzení navrhovatelky tudíž nutným krokem k tomu, aby zákonodárce upravil tuto oblast znovu a již ústavně konformně. 7. Na podporu svých tvrzení navrhovatelka poukázala na případ, kdy Ústavní soud Rakouské republiky zrušil přechodné ústavní konstatování, že ustanovení zemských zákonů o veřejných zakázkách jsou na dobu od 1. ledna 2001 do 31. srpna 2002 v souladu s ústavou, byť stejné ustanovení na spolkové úrovni již rakouský Ústavní soud shledal neústavním. Navrhovatelka rovněž odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 23. července 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 289 odst. 2 trestního zákoníku zmocňujícího vládu ke konkretizaci pojmu množství větší než malé a zejména na nález pléna Ústavního soudu ze dne 6. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (N 232/83 SbNU 605; 40/2017 Sb.) ve věci ústavnosti právní úpravy náležitostí kontrolního hlášení v zákoně č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o DPH") a uvedla, že právní závěry z tohoto nálezu plynoucí lze vztáhnout i na institut tzv. formulářových podání podle napadených ustanovení § 72 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb., neboť podle jejího názoru právní úprava náležitostí kontrolního hlášení v zákoně o DPH a právní úprava náležitostí tiskopisů v § 72 daňového řádu jsou obdobné. III. Průběh řízení před Ústavním soudem 8. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a dále vládě České republiky a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. 9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření toliko shrnula průběh legislativního procesu, který vedl k přijetí zákona, jehož ustanovení jsou navrhována ke zrušení. Konstatovala, že s návrhem zákona vyslovily ústavně předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Závěrem uvedla, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti zákona a aby rozhodl o návrhu na jeho zrušení. 10. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření popsal danou právní úpravu a uvedl, že napadené ustanovení § 72 odst. 1 je obsaženo v daňovém řádu již od počátku jeho účinnosti, tedy ode dne 1. ledna 2011, přičemž bylo jednou novelizováno, kdy zákonem č. 458/2011 Sb., o změně zákonů související se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů, byla za slovo "registraci" vložena slova "oznámení o změně registračních údajů". Účinnost této změny nastala dnem 1. ledna 2013. Ustanovení § 72 odst. 2 je obsaženo v daňovém řádu rovněž již od počátku jeho účinnosti, tedy ode dne 1. ledna 2011, a nebylo dosud novelizováno. Podle názoru Senátu z uvedeného plyne, že právní konstrukce formulářových podání založených na vzorových tiskopisech Ministerstva financí tvoří integrální součást daňového řádu již od okamžiku jeho přijetí, a byla tudíž uzákoněna jako jeden z prvků materie obsažené v tomto novém právním předpisu. Senát dále uvedl, že v minulosti se již vícekrát vyjadřoval k průběhu legislativního procesu vedoucího k přijetí nového daňového řádu, zejména v souvislosti s návrhy projednávanými Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. září 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.) a pod sp. zn. Pl. ÚS 24/14 ze dne 30. června 2015 (N 123/77 SbNU 867; 187/2015 Sb.), a na tato svá vyjádření odkázal. Závěrem Senát uvedl, že je plně na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení posoudil a ve věci rozhodl. 11. Vláda usnesením ze dne 11. října 2017 č. 714 schválila svůj vstup do řízení, navrhla zamítnutí návrhu a jako vedlejší účastník řízení zmocnila ministra JUDr. Jana Chvojku, aby ve spolupráci s ministrem financí vypracoval vyjádření vlády. V podrobném vyj