Pl.ÚS 2/14 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 2/14 ze dne 19. 8. 2014   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti politické strany České pirátské strany, se sídlem Dalimilova 6, 130 00 Praha 3 - Žižkov, zastoupené Mgr. Filipem Hajným, advokátem, se sídlem Politických vězňů 1272/21, 110 00 Praha 1, směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, konaných ve dnech 25. a 26. října 2013, ze dne 27. listopadu 2013, č. j. Vol 142/2013-72, spojené s návrhem na zrušení § 49 odst. 2, § 26 věty druhé zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a přílohy č. 2 k uvedenému zákonu, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost a s ní spojený návrh na zrušení § 49 odst. 2, § 26 věty druhé zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a přílohy č. 2 k uvedenému zákonu, se odmítají. Odůvodnění: I. 1. Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelka, Česká pirátská strana, domáhala zrušení v záhlaví označeného usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byl zamítnut její návrh na neplatnost volby všech kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve volbách, které proběhly ve dnech 25. a 26. října 2013. Současně podala návrh na zrušení § 49 odst. 2, § 26 věty druhé zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), a přílohy č. 2 k volebnímu zákonu. 2. Stěžovatelka tvrdí, že zamítavým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu byla porušena její ústavní práva zaručená v čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), vyjadřujícím princip rovnosti ve spojení s čl. 22 Listiny, a čl. 5 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), zakotvujícími volnou soutěž politických stran, v čl. 6 Ústavy zaručujícím ochranu menšin, v čl. 21 odst. 1 a odst. 3 Listiny garantujícím právo občana podílet se na správě veřejných věcí zejména výkonem všeobecného a rovného volebního práva za podmínek poměrného volebního systému (čl. 18 odst. 1 Ústavy), v čl. 20 Listiny zakotvujícím právo na svobodné sdružování a v čl. 36 Listiny zaručujícím právo na spravedlivý proces. II. 3. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí podrobně rozebírá stížnostní námitky stěžovatelky, které se v mnohém kryjí s argumentací obsaženou v navazující ústavní stížnosti. Ve svém rozhodnutí po důkladném historickém i komparativním rozboru těchto námitek a zejména s odkazem na judikaturu Ústavního soudu [srov. nález ze dne 2. dubna 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (N 37/7 SbNU 251, č. 88/1997 Sb.), nález ze dne 24. ledna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (N 16/21 SbNU 113, č. 64/2001 Sb.) nebo např. usnesení ze dne 23. září 2004, sp. zn. II. ÚS 59/03] konstatuje, že pětiprocentní uzavírací klauzule, tj. umělý práh pro získání mandátů ve volbách do Poslanecké sněmovny, je ústavně přípustná. Pokud tedy stěžovatelka brojila proti pětiprocentní uzavírací klauzuli, není její argumentace s ohledem na závěry Ústavního soudu ve výše zmiňovaných věcech důvodná. 4. Nejvyšší správní soud se rovněž vyjádřil k otázce struktury volebních krajů. I přes negativa související s rozdělením volebních krajů vyslovil Nejvyšší správní soud přesvědčení o ústavnosti současného nastavení volebního systému. Argumentaci tvrdící protiústavnost se ostatně již judikatura věnovala (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2006, č. j. Vol 50/2006-53, č. 945/2006 Sb., v němž se opět odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000). Nejvyšší správní soud považuje za klíčové zejména svoje usnesení ze dne 29. června 2006, v němž byl vysloven závěr, že i v rámci systému poměrného zastoupení vedle sebe existují prvky integrační a dezintegrační povahy, přičemž "proces diferenciace může plnit svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historického vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi krajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání extrémních pozic". Poukazuje přitom i na názory Evropského soudu pro lidská práva, který pestrost volebních modelů nepovažuje za nepřijatelnou. K tomu Nejvyšší správní soud dále dodal, že z citovaného usnesení č. j. Vol 50/2006-53 se podává, že v rámci systému poměrného zastoupení je myslitelná celá řada možností uspořádání volebního území, pohybujících se od varianty jediného území až k variantám rozdělení tohoto celku do většího počtu volebních krajů. Právě počet a velikost těchto krajů představuje jeden z nejdůležitějších prvků volebního systému, výrazně ovlivňujících jeho praktické fungování. Úkolem soudu přitom není hodnotit vhodnost či účelnost tohoto rozdělení, nýbrž - s ohledem na podstatu vznesených námitek - jeho ústavní konformitu. Nejvyšší správní soud uzavřel, že ačkoliv přetrvávají jeho pochyby o vhodnosti rozdělení volebních krajů ve volbách do Poslanecké sněmovny zejména z hlediska principu rovnosti volebního práva, přesvědčení stěžovatelky o protiústavnosti napadených ustanovení volebního zákona však nesdílí. III. 5. Ústavněprávní argumentace stěžovatelky obsahuje dva podrobně rozvedené okruhy námitek. První okruh se týká protiústavnosti stávajícího nastavení uzavírací klauzule ve výši 5% pro vstup do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. V druhém okruhu námitek se pak stěžovatelka vymezuje proti současnému uspořádání volebních krajů. 6. Ve vztahu k prvnímu okruhu námitek stěžovatelka vychází z toho, že pětiprocentní hranice zisku volebních hlasů nutných pro vstup do Poslanecké sněmovny kromě rovnosti volebního práva odporuje i svobodné soutěži politických stran a zásadám poměrného zastoupení. V úvodu rozebírá psychologické účinky uzavírací klauzule spočívající zejména v neochotě voliče riskovat propadnutí hlasu pro malé strany, které pak následně demonstruje na příkladech. Podle stěžovatelky volební zákon neobsahuje žádné kompenzační mechanismy, které by zmírňovaly, popř. odstraňovaly, tento psychologický efekt. Výsledkem je zásah do práva každého občana podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců (v tom spatřuje porušení čl. 21 odst. 1 Listiny), jakož i porušení rovnosti kandidujících politických stran, neboť volební úspěch není ovlivněn pouze mírou podpory voličů, nýbrž i strachem z možného vyřazení politické strany. Podle názoru stěžovatelky odporuje uzavírací klauzule i zásadám poměrného zastoupení, které je zakotveno v čl. 18 odst. 1 Ústavy, neboť tento poměr nereflektuje hlasy všech voličů a navíc je dále modifikován přepočtem podle volebních krajů. V této souvislosti podává historický výklad vzniku systému poměrného zastoupení v České republice vycházející již z tradic první Československé republiky. Dle názoru stěžovatelky bylo účelem poměrného zastoupení a mělo by být i nadále dosažení pokud možno maximální spravedlnosti i ve vztahu k menšinám. 7. Za vybočující z mezí čl. 20 odst. 3 Listiny považuje stěžovatelka i tzv. aditivní uzavírací klauzuli podle § 49 odst. 1 volebního zákona spočívající v tom, že pro koalice volebních stran je stanovena zvýšená uzavírací klauzule (10%, 15%, 20% v závislosti na počtu stran v koalici). Tuto aditivní klauzuli považuje stěžovatelka za protiústavní omezení sdružovacího práva, které zahrnuje i sdružování do politických stran (čl. 20 odst. 2 Listiny). 8. Stěžovatelka posléze podává statistický rozbor hlasů, které v důsledku uzavírací klauzule propadly, přičemž při volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2013 se jednalo o 12,58% hlasů. Z uvedeného dovozuje, že pro přijetí rozhodnutí z vůle většiny by bylo zapotřebí více než 57,2% hlasů poslanců. Podle názoru stěžovatelky je třeba zvažovat, zda tzv. integrační funkce uzavírací klauzule je nezbytná a zda zamýšleného účelu skutečně dosahuje. Vyslovuje přesvědčení, že v současnosti svoji funkci fakticky neplní a jejím jediným skutečným efektem je vyřazení menšin ze zastoupení v Poslanecké sněmovně. 9. Stěžovatelka dále rozebírá volební systémy v různých zemích (příkladmo uvádí Finsko, Nizozemí, Dánsko, Německo) a dospívá k závěru, že absence uzavírací klauzule popř. stanovení její hranice na nižší úrovni (např. 2%) není ve vyspělých zemích neobvyklé a ani nutně nevede k nestabilitě vlád. 10. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stěžovatelka dále vytýká, že na danou věc nepřiléhavě aplikoval závěry vycházející ze stanovisek Ústavního soudu vyjádřených v předchozích rozhodnutích, v nichž Ústavní soud akcentoval skutečnost, že s ohledem na počet