Pl.ÚS 2/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 2/17 ze dne 18. 7. 2017 313/2017 Sb. N 125/86 SbNU 131 Ochrana ovzduší versus nedotknutelnost obydlí provozovatelů spalovacích stacionárních zdrojů (kotlů na tuhá paliva)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 18. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslanec Martin Plíšek, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 46, Brno, na zrušení ustanovení § 17 odst. 2, § 23 odst. 1 písm. j) a části § 23 odst. 2 písm. a) v textu písmene "j)" zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 369/2016 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 313/2017 Sb.). Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Obsah návrhu na zrušení ustanovení zákona 1. Skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "skupina poslanců" nebo "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby v zákoně č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 369/2016 Sb., (dále též jen "zákon o ochraně ovzduší") zrušil § 17 odst. 2, § 23 odst. 1 písm. j) a část § 23 odst. 2 písm. a) v ustanovení písm. "j)". První napadené ustanovení dává obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností možnost, aby za účelem kontroly spalovacího stacionárního zdroje zasáhl do práva jeho provozovatele na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Druhé napadené ustanovení obsahuje skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v nesplnění povinnosti umožnit kontrolujícímu přístup ke spalovacímu stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a používaným palivům. V případě naplnění této skutkové podstaty hrozí pachateli podle třetího napadeného ustanovení pokuta až do výše 50 000 Kč. 2. Navrhovatel zdůrazňuje, že Listina umožňuje domovní prohlídku na příkaz soudce jen pro účely trestního řízení, nikoliv v případě postupu podle zákona o ochraně ovzduší. Omezit nedotknutelnost obydlí je možné jen z taxativně vymezených důvodů, které obyčejným zákonem nelze rozšířit. Jedním z těchto důvodů je ochrana života nebo práv a svobod druhých. Toho se výslovně v důvodové zprávě dovolávala vláda jako předkladatel zákona. Tyto důvody omezení nedotknutelnosti obydlí však na napadená ustanovení nedopadají. Musí jít o ochranu životů nebo zdraví či práv a svobod konkrétních lidí. Nepostačuje povšechné tvrzení o ochraně zdraví a práv neurčitých osob v neurčité míře. Musí vždy existovat přímá vazba mezi vstupem do obydlí a záchranou člověka, majetku či naplnění jiného nesporného cíle. 3. V tomto případě se možnost zásahu do nedotknutelnosti obydlí opírá o ochranu zdraví a právo na příznivé životní prostředí. Mezi vstupem do obydlí a těmito údajně příznivými výsledky však není žádná přímá vazba. Zásah do nedotknutelnosti obydlí na základě imaginární ochrany života, zdraví a práv jiných osob proto nelze akceptovat. Napadené ustanovení zákona umožňuje orgánu veřejné správy kontrolu v obydlí, které se neužívá pro hospodářskou činnost. Umožňuje tedy plnění úkolů veřejné správy. Listina však předvídá, že v takovém případě bude zákon upravovat zásah do obydlí užívaného pro podnikání nebo jinou hospodářskou činnost. Podobné omezení nelze uplatnit vůči obydlím, která se pro hospodářskou činnost nevyužívají. Obyčejný zákon nemůže rozšířit možnost zásahu na všechna obydlí. Vzhledem k tomu, že zásah do nedotknutelnosti obydlí, kde se neprovádí hospodářská činnost, nepokrývá žádná ústavně chráněná hodnota, která by odůvodňovala omezení této svobody, nelze použít ani klasický test proporcionality. Jeho použití přichází v úvahu pouze tam, kde dochází ke střetu více práv či právem chráněných hodnot. 4. Napadené ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, které upravuje skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v neumožnění kontroly spalovacího stacionárního zdroje, nijak nerozlišuje, zda dotčený prostor užívá přímo jeho vlastník, nebo někdo jiný, např. nájemce. V takovém případě nemá ani vlastník právo zasáhnout do nedotknutelnosti obydlí nájemce. Zákonodárce však formuloval skutkovou podstatu přestupku tak, že umožňuje postihnout i vlastníka, který nemusí být uživatelem dotčených prostor a nemůže ovlivnit splnění vyžadované povinnosti. V demokratickém právním státě se veřejnoprávní trestání nepodnikajících osob zakládá na zavinění, tedy subjektivní odpovědnosti. Není proto legitimní sankcionovat někoho, kdo sankcí chráněnou povinnost nemůže provést ani sám vykonat. I pokud by obecně byla akceptována možnost kontrol topenišť, Ústavní soud by měl zrušit možnost postihu vlastníka prostor. Pokud je vlastník současně uživatelem prostor, pak může být postižen jako uživatel. Není-li uživatelem prostor, nelze jej trestat za jednání jiného (skutečného) uživatele. Pokud by Ústavní soud nezrušil primární povinnost i přestupkovou sankci, pak skupina poslanců eventuálně navrhuje, aby v ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší zrušil slova "vlastník nebo". II. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků k obsahu návrhu 5. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát jako účastníky řízení a vládu spolu s veřejnou ochránkyní práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se tito vyjádřili k obsahu návrhu. O vyjádření se k návrhu podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i ministra životního prostředí. 6. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže v částech II. a) a II. b). 7. Ústavní soud však musel vyjasnit postup vlády a ministra životního prostředí. Dne 20. 2. 2017 totiž vláda přijala usnesení č. 136, kterým schválila svůj vstup do tohoto řízení a navrhla zamítnutí návrhu skupiny poslanců. Současně zmocnila ministra životního prostředí k zastupování vlády v řízení před Ústavním soudem. Poté však uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem životního prostředí vypracoval a ve lhůtě Ústavnímu soudu zaslal (bez zmocnění k zastupování v tomto řízení) podrobné vyjádření vlády. 8. Dne 23. 2. 2017 ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu zaslal Ústavnímu soudu vyjádření vlády. Dne 2. 3. 2017 pak ministr životního prostředí zaslal Ústavnímu soudu další vyjádření, které se obsahově liší od vyjádření zaslaného ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu. Výslovně v něm uvádí, že ho podává jako člen vlády pověřený zastupováním vlády v řízení před Ústavním soudem. Ani z jednoho vyjádření neplyne, že by ho oba ministři vypracovali ve spolupráci. První z nich tedy zaslal nezmocněný člen vlády, který měl za úkol vyjádření ve spolupráci s ministrem životního prostředí vypracovat a (bez zmocnění) zaslat Ústavnímu soudu. Druhé z nich zaslal zmocněný (a Ústavním soudem také k vyjádření vyzvaný) člen vlády, který měl na vyjádření spolupracovat. Ideálním řešením by bylo, pokud by Ústavní soud obdržel od vlády pouze jedno vyjádření ze strany ministra životního prostředí, který jako jediný měl zmocnění před Ústavním soudem vystupovat. Ústavní soud nicméně k této situaci nehodlal přistupovat formalisticky a obě vyjádření shrnul v části II. c) jako vyjádření vlády. 9. Veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila. II. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny 10. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk č. 678 dne 22. prosince 2015. Dotčená ustanovení vycházejí z původního návrhu zákona. Pozměňovací návrhy, které poslanci předložili v rámci druhého čtení, Poslanecká sněmovna nepřijala. Návrh zákona schválila dne 7. 9. 2016. Z přítomných 178 poslanců hlasovalo 115 pro přijetí návrhu zákona, 48 poslanců bylo proti. Souhlas s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem. II. b) Vyjádření Senátu 11. Senát vládní návrh novely zákona o ochraně ovzduší ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou schválil dne 19. 10. 2016. O namítaných nedostatcích některých ustanovení zákona o ochraně ovzduší, uvedených v podání Ústavnímu soudu, se vedla debata. Několik senátorů kritizovalo navrhované prolomení principu nedotknutelnosti obydlí při kontrole topenišť v rodinných domech, v bytech nebo ve stavbách pro rodinnou rekreaci, které slouží pro soukromé účely. Senát jako celek se však přiklonil k přijetí postoupeného návrhu zákona beze změn. V závěrečn