Pl.ÚS 2/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 2/21 ze dne 26. 1. 2021 U 2/104 SbNU 431 Rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Usnesení Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu navrhovatele - skupiny 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupeného JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, se sídlem Řehenice 10, Pyšely, na zrušení rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 28. 12. 2020 č. 611/2020 Sb., za účasti prezidenta republiky jako účastníka řízení, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění I. Podstata podaného návrhu 1. Navrhovatel (skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky) se domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též jen "rozhodnutí o vyhlášení voleb" anebo "napadené rozhodnutí"), kterým byly podle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") vyhlášeny volby do Poslanecké sněmovny a byly stanoveny dny jejich konání na pátek 8. října 2021 a sobotu 9. října 2021. 2. Navrhovatel dovozuje svoji aktivní legitimaci k podání návrhu z ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), podle něhož je skupina nejméně 10 senátorů oprávněna podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. 3. Navrhovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.; veškerá judikatura Ústavního soudu je dostupná na http://nalus.usoud.cz), kde je uvedeno, že rozhodnutí o vyhlášení voleb má smíšenou povahu, neboť obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň je aktem aplikace Ústavy. 4. Vyhlášení voleb s předstihem více než 9 měsíců považuje navrhovatel za krajně neobvyklé, jelikož z čl. 17 odst. 1 Ústavy plyne, že tyto volby musí proběhnout v době od konce září do konce října, takže stanovený termín nemohl být považován za překvapivý. Podstatná je okolnost, že vyhlášením voleb je zahájena volební kampaň, což podle zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění po novele provedené zákonem č. 322/2016 Sb., (dále též jen "volební zákon") znamená především následující důsledky: * započítávání výdajů politických stran do výdajů na volební kampaň [§ 16c odst. 2 písm. a) volebního zákona], * povinnost zřídit volební účet (§ 16a odst. 1 volebního zákona), * povinnost vést zvláštní volební účetnictví (§ 16d odst. 5 volebního zákona). 5. Kromě toho počínaje vyhlášením termínu voleb může volič požádat o vydání voličského průkazu (§ 6a odst. 2 volebního zákona) a všechny zvláštní volební okrsky v zahraničí jsou podřazeny pod volební kraj určený losem Státní volební komisí (§ 27 volebního zákona). 6. Navrhovatel sice připouští, že v důsledku nyní napadeného rozhodnutí nejde pozastavit činnost či rozpustit politickou stranu nebo politické hnutí [§ 94 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s.") ve spojení s § 15 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů]; současně však namítá, že pokud by tak činil prezident republiky opakovaně, nebude prakticky možné postihovat více než dva roky neplnění základních povinností politickými subjekty. 7. Navrhovatel dále poukazuje na okolnost, že termín pro podání kandidátek nastane až začátkem srpna a v současnosti není vůbec zřejmé, které strany budou kandidovat a zda samostatně anebo v koalicích. Přitom podle výkladu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen "ÚDHPSH") se na politické strany hledí jako na kandidující již před registrací kandidátních listin, tzn. již od okamžiku vyhlášení voleb. Smyslem vyhlášení termínu voleb je přitom poskytnutí přiměřené lhůty pro přípravu voleb ze strany orgánů veřejné moci i kandidujících subjektů, přičemž se však mezi tímto vyhlášením a odevzdáním kandidátních listin neuskutečňuje žádný relevantní úkon. Takto neobvykle brzké vyhlášení termínu voleb proto nedává žádný rozumný smysl. 8. Navrhovatel požaduje konání ústního jednání před Ústavním soudem, které by sloužilo zejména k vyjasnění toho, jak se na napadeném rozhodnutí ocitl podpis předsedy vlády, který se totiž mediálně vyjádřil v tom smyslu, že je vyhlášením termínu voleb překvapen. 9. Závěrem navrhovatel uvádí, že za situace, kdy právní úprava nestanoví "horní časový limit" pro vyhlášení termínu voleb, nelze připustit bezbřehou a faktickou libovůli prezidenta republiky. Neadekvátně brzké stanovení termínu voleb se totiž negativně promítne do politické soutěže a do hospodaření politických stran, neboť zvýhodňuje vládní představitele, jejichž oficiální vyjádření se za kampaň nepovažuje, a naopak znevýhodňuje politické strany nevládní, jejichž aktivity budou hodnoceny jako volební propaganda (nepřímá diskriminace). V tomto směru navrhovatel poukazuje i na řízení vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 92/20 [později skončené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 92/20 ze dne 11. 4. 2023 (124/2023 Sb.) - pozn. red.], ve kterém Nejvyšší správní soud navrhl zrušení některých ustanovení zákona o volbách do Parlamentu, umožňujících ÚDHPSH pokutovat osoby, které vystupují ve volební kampani kriticky vůči některému z kandidátů nebo některé ze stran, aniž by se předtím nechaly zaregistrovat. 10. Navrhovatel žádá o přednostní projednání svého návrhu. II. Posouzení splnění podmínek řízení 11. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byly splněny procesní podmínky řízení před Ústavním soudem. II.a) Právní povaha rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb a jeho přezkoumatelnost Ústavním soudem 12. Návrh byl podán skupinou 18 senátorů s odkazem na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, neboť navrhovatel se domnívá, že rozhodnutí o vyhlášení voleb představuje tzv. jiný právní předpis. 13. Proti právnímu názoru, že se jedná o tzv. jiný právní předpis, však svědčí dvě zásadní okolnosti: formální a materiální. 14. Z formálního hlediska Ústavní soud uvádí, že povahu právního předpisu nelze v případě rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb dovozovat z jeho formy, neboť z ústavního pořádku neplyne žádné obecné oprávnění prezidenta republiky k vydávání právních předpisů (na rozdíl např. od ústavního zmocnění pro vládu podle čl. 78 Ústavy nebo pro ústřední orgány státní správy a orgány státní správy a orgány územní samosprávy podle čl. 79 odst. 3 Ústavy nebo pravomoci zastupitelstev vydávat obecně závazné vyhlášky podle čl. 104 odst. 3 Ústavy). 15. Z materiálního hlediska Ústavní soud opakovaně akcentoval [viz zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) - "Jezy na Labi"], že "k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec). Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví". V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, na který navrhovatel výslovně poukazuje, Ústavní soud rovněž uvedl, že "[v]šeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu". 16. Rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb proto materiálně není právním předpisem, jelikož nestanoví žádné obecně závazné pravidlo chování. Jeho obsahem je totiž výhradně stanovení termínu konání voleb, takže svojí právní podstatou (nikoliv významem!) jde o podobnou situaci, jakou je např. svolání zasedání Poslanecké sněmovny nebo Senátu (čl. 34 odst. 1 a 3 Ústavy) či ohlášení termínu vyhlášení rozsudku soudu (čl. 96 odst. 2 věta druhá Ústavy). 17. Nelze pominout ani okolnost, že pravomoc vyhlašovat volby do Poslanecké sněmovny a Senátu