Pl.ÚS 21/01 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 95/2002 Sb. N 14/25 SbNU 97 Zákon o státním rozpočtu z hlediska účasti Senátu v legislativním procesu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v plénu, ve věci návrhu skupiny 24 senátorů, na zrušení "zákona č. 217/2000 Sb., jeho částí nebo jím provedených změn v zákoně č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb.", takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. A) Podaný návrh napadá v prvé řadě zákon č. 217/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze. Důvodem podání návrhu je skutečnost, že tento zákon (resp. přinejmenším jeho část) prý nebyl přijat formálně správným postupem, který stanoví Ústava České republiky (dále jen "Ústava"). Navrhovatelé se nejprve odvolávají na ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož je možno přezkum ústavnosti napadeného zákona rozdělit na posouzení (I.) jeho obsahového souladu s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a (II.) ústavnosti přijetí takovéhoto zákona. Navrhovatelé zdůrazňují, že svým podáním nehodlají zpochybňovat obsahový soulad napadeného zákona s nadzákonnými předpisy, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který považují za protiústavní. Protiústavnost procesu přijetí předmětného zákona spatřují navrhovatelé v tom, že Senátu byla odňata možnost návrh zákona řádně a v souladu s Ústavou projednat a usnést se k němu. Podle čl. 42 odst. 2 Ústavy totiž návrh zákona o státním rozpočtu projednává a usnáší se na něm jen Poslanecká sněmovna. Senát se tedy v tomto případě na legislativním procesu nemůže podílet. Stejné pravidlo prý platí též pro případ novely zákona o státním rozpočtu (argument a maiori ad minus). V daném případě obdržel Senát jako součást napadeného zákona i návrh na novelizaci části zákona o státním rozpočtu. Za této situace mohl postupovat v zásadě trojím způsobem: * Ve lhůtě 30 dnů se tímto návrhem vůbec nezabývat. Tento postup by sice zřejmě byl nejméně kontroverzní (a proto jej také Senát zvolil v případě zákona č. 362/1999 Sb.), nicméně by prý mohl vést k vytvoření jakési budoucí ústavní zvyklosti (precedentu), kdy by navrhovatel zákona, popř. Poslanecká sněmovna, z obav z předpokládaného neschválení určitého návrhu zákona v Senátu, připojil k tomuto návrhu i návrh novelizace vysloveně formální a nepodstatné části zákona o státním rozpočtu a tímto způsobem by Senát "vyřadil ze hry" v rámci legislativního procesu. * Usnést se, že se Senát předmětným návrhem zákona nebude zabývat. K tomu však je prý nutno uvést, že se v příslušném výboru podle ustanovení § 102 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, přistoupí k hlasování o této otázce "po ukončení podrobné rozpravy". Pojem "podrobná rozprava ve výboru" by přitom bylo možno chápat jako "projednání" ve smyslu článku 42 odst. 2 Ústavy, který toto právo v případě zákona o státním rozpočtu přiznává toliko Poslanecké sněmovně. Navrhovatelé se proto domnívají, že i kdyby Senát usnesením rozhodl, že se podaným návrhem zákona nebude vůbec zabývat, dopustil by se - ve vztahu k novele zákona o státním rozpočtu - protiústavního pochybení, neboť by se o tomto zákonu usnesl, případně jej dokonce projednal, ačkoli čl. 42 odst. 2 Ústavy stanoví, že o návrzích zákona o státním rozpočtu se usnáší a tyto návrhy projednává jen Poslanecká sněmovna. V tomto případě by rovněž mohlo hrozit riziko "vyřazení Senátu ze hry" v rámci legislativního procesu, jak je uvedeno v předchozím bodě. * Postavit se k věci tak, že se o jeden zákon jedná toliko formálně, nikoliv však fakticky a že lze proto projednávání jednotlivých částí předloženého zákona oddělit v tom smyslu, že by Senát projednal celý návrh s výjimkou části týkající se zákona o státním rozpočtu. Tato varianta je podle názoru navrhovatelů toliko teoretická, jelikož i tehdy, když je jedním zákonem změněno současně několik zákonů, se stricto sensu jedná o zákon jediný a ani Ústava ani jednací řád Senátu (srov. § 98 a násl.) nedávají prostor pro zmíněné "rozdělení" předloženého návrhu zákona. Senát nakonec - s přihlédnutím k potřebě vyjádřit se zejména k zákonu o mzdě - zákon projednal a vrátil Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Navrhovatelé se domnívají, že situace vzniklá při projednávání napadeného zákona není ojedinělá a i v této skutečnosti spatřují její závažnost a skutečnou ústavněprávní intenzitu. Již v případě zákona č 362/1999 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998 a o změně zákona č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1999, totiž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas se zákonem, jehož součástí byla vedle zákona o státním dluhopisovém programu a novely zákona o dluhopisech i novelizace zákona o státním rozpočtu. Senát se v případě zákona o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998 přiklonil k řešení vůbec se návrhem nezabývat, jelikož v rozpravě bylo patrno, že se senátoři obávali svým postupem vědomě porušovat Ústavu a rovněž nechtěli zavdat možnost napadnout zákon - s jehož obsahem se téměř všichni ztotožňovali - před Ústavním soudem. Senát proto v souvislosti se vzniklou situací přijal "pouze" usnesení (č. 217 ze 12. schůze ze dne 8. 12. 1999), kterým konstatoval, že mu bylo "znemožněno návrh zákona projednávat" a ohradil se jím tedy proti popsanému postupu. Toto usnesení zjevně mělo mít za cíl předejít opakování podobné situace. Navrhovatelé se domnívají, že legislativní postup, kdy je součástí zákona o státním rozpočtu ještě novelizace dalšího zákona (resp. součástí novelizace jiného zákona je i změna zákona o státním rozpočtu), by mohl být označen za ústavně konformní toliko v případě, kdyby pojem "zákon" nebyl chápán formálně jako právní předpis společně projednávaný a uveřejněný v rámci jednoho textu pod jedním číslem ve Sbírce zákonů, ale ryze materiálně jako právní norma upravující určitou oblast právní problematiky s tím, že pod jedním číslem ve Sbírce zákonů či v rámci jednoho celku označeného jako zákon a společně projednávaného může být více zákonů upravujících samostatně určitou materii. V takovém případě by bylo možno dospět k závěru, že Senát fakticky projednal a usnesl se nějakým způsobem jenom o některých částech napadeného zákona, nikoli však o novele zákona o státním rozpočtu. Pojem "zákon" ve smyslu čl. 41 až 48 Ústavy by neznamenal jeden zákon publikovaný ve Sbírce zákonů pod jedním číslem a společně projednávaný, ale zákon ve smyslu právní normy upravující určitý okruh vztahů tak, že pod jedním číslem může být publikováno i více zákonů. Tento způsob výkladu však navrhovatelé považují pouze za teoretický a zjevně nekorespondující se stávající ústavněprávní a zákonnou úpravou legislativního procesu, v jehož rámci je zcela běžné, že se jedním zákonem sice provádí novelizace několika zákonů jiných, nicméně z formálního hlediska - a tedy i z hlediska legislativního procesu - se jedná o zákon jediný, kdy se např. samostatně nehlasuje o jednotlivých novelách, nýbrž pouze o zákonu jako celku. Navrhovatelé proto tvrdí, že v případě napadeného zákona se formálně jedná o jeden zákon jako celek, byť jím došlo k novelizaci současně několika zákonů, a protože jeho součástí byla i novelizace zákona o státním rozpočtu, o čemž Senátu nepřísluší vůbec rozhodovat, byl tento zákon přijat jako celek protiústavním způsobem a je proto důvod (i bez dalšího zkoumání obsahu zákona) k jeho zrušení. Navrhovatelé nicméně nevylučují ani takový výklad, který by vycházel z myšlenky, že protiústavním způsobem byl novelizován pouze zákon o státním rozpočtu a nikoliv jiné zákony (resp. jejich dílčí novely) a že tedy důvod ke zrušení je dán toliko u novely zákona o státním rozpočtu a nikoliv u novely zákonů dalších. Navrhovatelé tvrdí, že do