Pl.ÚS 22/14 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 22/14 ze dne 24. 2. 2015   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Plénum Ústavního soudu složené z předsedy Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Milady Tomkové, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj), rozhodlo o ústavní stížnosti stěžovatelek Obec Bavory, se sídlem Bavory 9, Mikulov na Moravě a Obec Jinačovice, se sídlem Jinačovice 83, Kuřim, zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Údolní 33, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, č. j. 4 Aos 2/2012-80, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2012, č. j. 10 A 121/2012-114, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a vlády, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. 1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 12. 7. 2013, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelky domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva - právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na samosprávu podle článku 100 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). II. 2. Z obsahu ústavní stížnosti a spisu Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 A 121/2012, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatelky se návrhem ze dne 20. 7. 2012 ve smyslu § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") domáhaly, aby Městský soud v Praze zrušil body 106 a 121 Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále také jen "PÚR ČR 2008" nebo "Politika"), včetně grafického znázornění ve schématech č. 5 a 12, jako část opatření obecné povahy, neboť jím byly zkráceny na svých právech. Stěžovatelky ve svém návrhu tvrdily, že vymezení těchto částí v PÚR ČR 2008 bylo vládou provedeno nezákonně, když nebyly dodrženy základní ústavní principy (zákaz libovůle, resp. zneužití veřejné moci, objektivity, nestrannosti, proporcionality) a meze správního uvážení. Stěžovatelky ve svém návrhu zejména tvrdily, že vzhledem k závaznosti PÚR ČR 2008 vůči dalším (nižším) nástrojům územního plánování (zejména zásadám územního rozvoje a územním plánům) je počáteční správní úvaha vlády závazná pro správní orgány rozhodující o vydání těchto nástrojů a tyto orgány ji nemohou nijak zpochybnit. 3. Stěžovatelky jsou obcemi, které tvrdí, že do jejich území zasahuje vymezení koridorů rychlostních silnic R43 a R52 v PÚR ČR 2008. Ve své ústavní stížnosti uvádějí, že vymezení koridorů těchto silnic podléhá soudnímu přezkumu, neboť naplňuje znaky opatření obecné povahy, a to zejména díky specifickým vlastnostem koridorů liniových staveb. Stěžovatelky poukazují na odlišnou právní povahu vymezení koridorů dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu ve srovnání s ostatními částmi PÚR ČR 2008 a na skutečnost, že se touto odlišností soudy v rozhodnutích, týkajících se PÚR ČR 2008, dosud nezabývaly. Stěžovatelky v posuzované ústavní stížnosti uvádějí, že je správní soudy zkrátily v jejich ústavně zaručeném právu na spravedlivý proces, neboť se z velké části meritorně nezabývaly jejich argumentací a pouze ve svých rozhodnutích mechanicky odkázaly na předchozí judikaturu týkající se právní povahy PÚR ČR 2008 bez ohledu na odlišnosti projednávané věci, na něž stěžovatelky poukazovaly. 4. Městský soud v Praze napadeným usnesením odmítl návrh stěžovatelek s odůvodněním, že není dána jeho pravomoc, neboť politika územního rozvoje, tak jak ji definuje stavební zákon, nesplňuje formální ani materiální podmínky opatření obecné povahy, a tudíž návrh na zrušení části PÚR ČR 2008 nemůže být předmětem soudního přezkumu podle s. ř. s. Proti usnesení Městského soudu v Praze podaly stěžovatelky kasační stížnost, která byla napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta jako nedůvodná s odkazem na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména usnesení ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, publ. pod č. 2009/2010 Sb. NSS (ve vztahu k přezkumu části PÚR ČR 2008 týkající se nové vzletové a přistávací dráhy Letiště Praha Ruzyně), a usnesením ze dne 16. 3. 2011, č. j. 4 Ao 6/2010-37 (ve vztahu k přezkumu části PÚR ČR 2008 týkající se koridoru rychlostní silnice R 52). III. 5. Ve smyslu § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu umožnil Ústavní soud účastníkům řízení, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti. 6. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti sdělil, že námitky stěžovatelek vycházejí z nesprávné interpretace jeho rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, v němž stěžovatelky spatřují judikaturní posun oproti předchozí rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud však ve zmíněném rozsudku opakovaně odkazoval na závěry vyslovené v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009-59, od kterého se měl údajně odchýlit. Nejvyšší správní soud má za to, že z napadeného rozsudku a další v něm uváděné judikatury, včetně usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/2010, jednoznačně vyplývá, že politika územního rozvoje, ani její napadená část vymezující koridory rychlostních silnic, není opatřením obecné povahy a nepodléhá soudnímu přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., ve znění pozdějších předpisů. Popsanou judikaturu pak Nejvyšší správní soud považuje za dostatečnou odpověď na námitky stěžovatelek, že určitá část politiky územního rozvoje podle jejich názoru vykazuje znaky opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud neshledal ani stěžovatelkami vytýkanou nepřezkoumatelnost rozsudku Městského soudu v Praze, když veškeré námitky stěžovatelek byly v napadeném rozsudku vypořádány. Nejvyšší správní soud má za to, že jeho rozhodnutím nebyla zasažena práva stěžovatelek zaručená Ústavou a Listinou, a proto navrhuje, aby Ústavní soud podanou ústavní stížnost odmítl, případně ji zamítl. 7. Městský soud v Praze ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že vycházel při svém rozhodování z judikatury Nejvyššího správního soudu, která podle jeho názoru na projednávanou věc plně dopadá. V ostatním Městský soud v Praze odkazuje na odůvodnění svého rozhodnutí. 8. Ve své replice stěžovatelky setrvávají na svém názoru, že "judikatorní posun", resp. rozpory mezi dřívější rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, týkající se právní povahy politiky územního rozvoje, a rozsudkem ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2012, skutečně existují a mají závažné dopady pro jejich ústavně zaručená základní práva. Ve věci sp. zn. 9 Ao 3/2009 založil Nejvyšší správní soud svůj závěr, podle nějž není politika územního rozvoje opatřením obecné povahy, na konstatování, že politika vymezuje pouze obecné cíle územního plánování, aniž by konkrétně regulovala určité území. Tento závěr byl formulován tak, že platí pro politiku územního rozvoje jako celek, tedy pro všechny její části. V rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, však Nejvyšší správní soud konstatoval, že koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu jsou v PÚR ČR 2008 vymezeny "s vysokou mírou konkrétnosti" a že toto vymezení je jednoznačně závazné pro obsah navazující územně plánovací dokumentace. Stěžovatelky dále nesouhlasí s tvrzením, že byly veškeré jejich námitky v napadeném rozsudku vypořádány. Jde jednak o otázky právní povahy politiky územního rozvoje, zejména povahy její závaznosti pro navazující územně plánovací dokumentaci a rozhodování v území (v této souvislosti upozorňují stěžovatelky na vyjádření vlády, resp. za ni jednajícího Ministerstva pro místní rozvoj ke kasační stížnosti stěžovatelek, se kterým se Nejvyšší správní soud nevypořádal), a dále o otázku vyloučení soudního přezkumu správního uvážení vlády při schvalování politiky územního rozvoje, na základě kterého byly PÚR ČR 2008 vymezeny mj. koridory rychlostních silnic R43 a R52, včetně otázky proporcionality tohoto vymezení. IV. 9. S ohledem na rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. 3. 2014, Org. 24/14, podle jehož článku 1 odst. 1 písm. c) si rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci, je-li účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení o této ústavní stížnosti vláda, vyhradilo plénum Ústavního soudu, byla ústavní stížnost projednána plénem Ústavního soudu. 10. Vláda na svém jednání 20. 7. 2009 usnesením č. 929 schválila Politiku územního rozvoje České republiky 2008, pořízenou Ministerstvem pro místní rozvoj postupem podle § 31 až 35 a § 186 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavební