Pl.ÚS 22/22 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 22/22 ze dne 9. 5. 2023 160/2023 Sb. N 78/118 SbNU 45 Pravidla pro odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 22/22 dne 9. května 2023 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná Ing. Michael Canov a která je zastoupena doc. JUDr. et Mgr. Janou Tlapák Navrátilovou, advokátkou, sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8 - Karlín, na zrušení § 71 odst. 4, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 73 odst. 1 a 3, v § 74 odst. 1 slov "a prováděcího právního předpisu", § 76 odst. 2 a 3, v § 84 odst. 2 písm. n) slova "neuvolněným", § 134 odst. 3, § 153 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, slova "neuvolněným" v § 35 odst. 2 písm. p), § 46 odst. 4, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 48 odst. 1 a 3, § 51 odst. 2 a 3, § 98 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 52 odst. 6, in eventum slov "a to ani po skončení výkonu funkce", § 54 odst. 1 a 2, v § 55 odst. 1 slov "a prováděcího právního předpisu", § 57 odst. 2 a 3, v § 59 odst. 2 písm. u) slova "neuvolněným", § 87 odst. 4 a § 120 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu a vlády jako účastníků řízení, takto: I. Ustanovení § 73 odst. 1, § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 48 odst. 1 a § 98 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 54 odst. 1 a § 87 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, se uplynutím dne 31. prosince 2023 zrušují. II. Ve zbývající části se návrh zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2022, se skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "skupina senátorů" nebo "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil některá ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o hlavním městě Praze") a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "nařízení vlády č. 318/2017 Sb."). S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání. 2. Ke zrušení jsou navrhována tato ustanovení obecního zřízení: § 71 odst. 4, in eventum slova "a to ani po skončení výkonu funkce", § 73 odst. 1 a 3, v § 74 odst. 1 slova "a prováděcího právního předpisu", § 76 odst. 2 a 3, v § 84 odst. 2 písm. n) slovo "neuvolněným", § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1. Ke zrušení jsou navrhována tato ustanovení krajského zřízení: v § 35 odst. 2 písm. p) slovo "neuvolněným", § 46 odst. 4, in eventum slova "a to ani po skončení výkonu funkce", § 48 odst. 1 a 3, § 51 odst. 2 a 3 a § 98. Ke zrušení jsou navrhována tato ustanovení zákona o hlavním městě Praze: § 52 odst. 6, in eventum slova "a to ani po skončení výkonu funkce", § 54 odst. 1 a 2, v § 55 odst. 1 slova "a prováděcího právního předpisu", § 57 odst. 2 a 3, v § 59 odst. 2 písm. u) slovo "neuvolněným", § 87 odst. 4 a § 120 odst. 1. II. Argumentace navrhovatelky 3. Skupina senátorů návrh na zrušení uvedených ustanovení obecního zřízení, krajského zřízení, zákona o hlavním městě Praze a nařízení vlády č. 318/2017 Sb. odůvodnila jejich tvrzeným rozporem s ústavním pořádkem, konkrétně s ustanoveními čl. 1, 8, 100 a 101 Ústavy. 4. Podle navrhovatelky je společným jmenovatelem všech napadených norem jednak skutečnost, že o výši odměn představitelům samospráv, a to na úrovni obecní i krajské, rozhoduje v rozporu s principy dělby moci vláda, tedy orgán moci výkonné, a to bez materiálních i formálních mezí stanovených zákony, jednak skutečnost, že podoba této právní úpravy je výrazně restriktivní, nerespektující ústavním pořádkem garantované právo na samosprávu, ale i další ústavně garantovaná práva. 5. K podstatě právní úpravy navržené ke zrušení a jejím důsledkům skupina senátorů obecně uvedla, že napadená ustanovení se dotýkají problematiky odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Základní pravidla odměňování osob činných v samosprávě, a to na obecní i krajské úrovni, jsou obsažena v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze. Všechny tyto zákony předpokládají, že k jejich provedení bude vydán prováděcí právní předpis ve formě nařízení vlády. Vláda k provedení výše uvedených zákonů vydala dne 11. 9. 2017 nařízení vlády č. 318/2017 Sb. K datu podání tohoto návrhu (návrh byl doručen Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2022) bylo toto nařízení vlády dvakrát novelizováno, a to nařízením vlády č. 202/2018 Sb. ze dne 4. 9. 2018 a nařízením vlády č. 338/2019 Sb. ze dne 9. 12. 2019. Po podání tohoto návrhu k Ústavnímu soudu byla přijata třetí změna nařízení vlády č. 318/2017 Sb. v podobě nařízení vlády č. 415/2022 Sb. ze dne 30. 11. 2022, které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023. Účelem všech tří novelizací nařízení vlády č. 318/2017 Sb. byla změna jeho přílohy, která stanoví výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev. 6. Spolu se schválením návrhu nařízení vlády o výši odměn dne 11. 9. 2017 vláda schválila pravidlo (bod II. 3 usnesení vlády č. 627), podle kterého je povinností ministra vnitra "předložit vládě legislativní návrh zvýšení odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků vždy k 1. lednu kalendářního roku následujícího po 1. lednu 2018, pokud se statistický ukazatel o průměrné hrubé měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství za předminulý kalendářní rok zvýší nejméně o 2,5 %". 7. Podle názoru navrhovatelky vláda problematiku odměňování zastupitelů dlouhodobě přehlíží. Navrhovatelka uvádí, že od poslední novelizace nařízení vlády o výši odměn ze dne 9. 12. 2019 k datu podání tohoto návrhu žádná novelizace výše odměn pro představitele samospráv provedena nebyla. Podle shora uvedeného pravidla je nutno kalkulovat i inflační navýšení za rok 2019, přičemž inflace v období let 2019 až ke konci roku 2022 činila 2,8 % (2019), 3,2 % (2020), 3,8 % (2021) a očekávaných 12 % až 15 % v roce 2022. Přesto však vláda, která jako jediná je oprávněna rozhodnout o navýšení odměn pro představitele samosprávy, tak bez zdůvodnění neučinila, ba dokonce nerespektuje své vlastní usnesení ohledně povinnosti provést přezkum tohoto inflačního navýšení a zohlednit inflaci při stanovení odměn zastupitelů. Neučinila tak již dva roky, přestože vždy byl v každém roce inflační práh pro změnu právní úpravy překročen, což vedlo navrhovatelku k úvahám o neudržitelnosti aktuálního stavu a zamyšlení se nad ústavní konformitou právních norem vytvářejících model odměňování zastupitelů územních samosprávných celků. Navrhovatelka uvádí, že i když Ministerstvo vnitra předložilo v říjnu 2021 vládě návrh nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády č. 318/2017 Sb., k jeho projednání vládou k datu podání tohoto návrhu (tj. k 3. 8. 2022) nedošlo a o navýšení odměn nebylo rozhodnuto, navzdory tomu, že návrhem předpokládaná účinnost byla k 1. 1. 2022. Jak již bylo uvedeno, po podání tohoto návrhu vláda přijala nařízení vlády č. 415/2022 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 318/2017 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023. Jeho účelem byla změna přílohy, která stanoví výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev. 8. Územní samospráva a její představitelé se tak podle názoru navrhovatelky ocitají v područí orgánů exekutivní moci, jež ani nejsou schopny chápat význam problematiky odměňování zastupitelů a konsekvence, které zásah státu do tak důležité oblasti, ovlivňující nejen rozpočet, ale i samotný výkon samosprávy, přináší. To navrhovatelku vede k přesvědčení, že platná právní úprava odměňování zastupitelů samospráv představuje nejen závažný zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu a principu dělby moci, ale vůči zastupitelům také do pr