Pl.ÚS 23/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012 234/2012 Sb. N 86/65 SbNU 161 Vyloučení rozhodnutí o neudělení víza ze soudního přezkumu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedy soudu Pavla Holländera a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 171 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., respektive na vyslovení protiústavnosti § 171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 12. 2010, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 234/2012 Sb.). Návrh na zrušení § 171 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., se odmítá. Návrh na vyslovení protiústavnosti § 171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 12. 2010, se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci, argumentace navrhovatele 1. Na Ústavní soud se obrátil první senát Nejvyššího správního soudu s návrhem na zrušení části zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, (dále též jen "zákon o pobytu cizinců"), ve znění zákona č. 427/2010 Sb., a to konkrétně ustanovení § 171 písm. a) vylučujícího soudní přezkum rozhodnutí o neudělení víza. Pro případ, že by Ústavní soud nemohl o protiústavnosti ustanovení rozhodovat, neboť jeho nyní platné znění není na věc řešenou před Nejvyšším správním soudem aplikovatelné, žádá navrhovatel vyslovit protiústavnost § 171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 12. 2010. 2. U navrhovatele pod spisovou značkou 1 As 85/2010 probíhá řízení o kasační stížnosti, s níž se na něj obrátila paní S. R., státní příslušnice Iráku, a která směřuje proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 4. 2010 č. j. 36 Az 39/2008-27. Krajský soud tímto usnesením odmítl jako nepřípustnou její žalobu proti rozhodnutí správního orgánu - Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, Inspektorátu cizinecké policie Brno, jímž nebylo stěžovatelce uděleno vízum. Krajský soud vyšel z ustanovení § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jež soudní přezkum vylučuje, přičemž odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, podle nichž vyloučení ze soudního přezkumu se nedotýká žádného ústavně zaručeného základního práva či svobody, protože subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje. 3. Prvý senát Nejvyššího správního soudu se zcela ztotožňuje s názorem paní R. prezentovaným v její kasační stížnosti, že pobývá-li již cizinec na území České republiky, přichází v úvahu i reálné ohrožení jeho ústavních práv, a rozhodnutí o neudělení víza proto nelze ze soudního přezkumu vyloučit. Jelikož sporné ustanovení zákona o pobytu cizinců nelze vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatelka nebyla krácena v právu na soudní ochranu, řízení o kasační stížnosti přerušil a obrátil se na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení. 4. Návrh je podpořen obsáhlou argumentací. Navrhovatel nejprve poukazuje na skutečnost, že dle § 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., na udělení dlouhodobého víza není právní nárok. Ustanovení je vnímáno jako výraz státní suverenity, kdy stát zcela autonomně rozhoduje o tom, komu z cizích státních příslušníků povolí vstup a pobyt na svém území. Tak také konstantně judikuje Ústavní soud [zejm. nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.)] i sám Nejvyšší správní soud. Otázka udělování víz je ponechána na uvážení příslušných správních orgánů. Byť s tím obecně navrhovatel souhlasí, automaticky to dle něj neznamená ústavnost předmětné výluky ze soudního přezkumu. Jak opakovaně připomněl ve svých rozhodnutích Ústavní soud, podmínky připuštění pobytu cizinců na území České republiky musí být nediskriminující. To platí jak v rovině obecných zákonných norem, tak i v rovině rozhodovací praxe správních orgánů. Dle navrhovatele však není zřejmé, jak zákaz diskriminace a svévole rozhodování vynutit bez podrobení rozhodovací praxe kognici správních soudů, a to alespoň co do případných excesů ze správního uvážení. Dokonce i tam, kde správní orgán disponuje absolutní volnou úvahou co do výsledku svého rozhodování (což případ rozhodování o udělení víz není), má soudní přezkum význam v případě překročení rámce daného ústavním pořádkem, jak také konstatoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 49/04 ze dne 16. 3. 2006 (N 62/40 SbNU 607). Ve věcech, kde správní orgán disponuje širokým uvážením či aplikuje neurčité právní pojmy, bude zásah sice spíše výjimečným, ovšem samotná možnost soudní kontroly eventuální svévoli zamezí. 5. Nejen čeští občané, ale i jiné osoby, které se na území České republiky oprávněně zdržují, mají legitimní očekávání na ochranu ze strany státu. I když tedy cizinci nemají subjektivní ústavně zaručené právo zde pobývat, mají přinejmenším právo na řádný procesní postup ze strany správních orgánů, které jim hodlají další pobyt znemožnit. Tento postup musí být prost jakékoliv diskriminace či svévole. Před novelou provedenou zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se podávala žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů na zastupitelském úřadu České republiky, nestanovil-li zákon jinak. Jinak zákon o pobytu cizinců stanovil v případě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění, kdy se žádost podávala na našem území Policii České republiky. Ta v případě kladného vyřízení vízum vyznačila do cestovního dokladu. Nebylo-li vízum uděleno a cizinec již na území pobýval, byla mu stanovena lhůta k opuštění území a udělen výjezdní příkaz. Podáním žaloby proti výsledku řízení o žádosti se cizinec bránit nemohl a nemohl se taktéž bránit výjezdnímu příkazu. Zákon o pobytu cizinců neposkytoval žádnou možnost přezkumu dokonce ani v těch markantních případech, kdy bylo rozhodnutí Policie České republiky vzhledem k existenci zvláštních okolností [např. závazného stanoviska Ministerstva vnitra (dále též jen "ministerstvo") o nemožnosti vycestování cizince do země původu jako v případě paní R.] zjevně nezákonné. Správní orgány tak vytváří pro cizince neřešitelné situace, když na jedné straně uznají nemožnost jeho vycestování, na druhé ale odmítnou legalizovat jeho pobyt. Po novele provedené zákonem č. 427/2010 Sb. je popsaná procedura u víz nad 90 dnů za účelem strpění pobytu bez větších odchylek stejná, jen přešla kompetence na Ministerstvo vnitra. V reakci na legislativu Evropské unie (vízový kodex) se však zavedla další změna, a to specifický opravný prostředek nazvaný "nové posouzení důvodů neudělení víza", kdy ve vymezených případech rozhoduje zvláštní komise. Ta ovšem podmínky nezávislého orgánu soudního typu nesplňuje. Soudní přezkum neudělení víza ani nadále možný není. Stávající úprava naopak dle navrhovatele ve svých důsledcích znamená, že v procesu rozhodování o vízech dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy; lze proto přiměřeně aplikovat logiku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.). Povinnost opustit území České republiky přitom pravidelně představuje výrazný a obtížně napravitelný zásah do soukromého, resp. rodinného života. 6. Navrhovatel poukazuje na přístup Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), který ve své judikatuře zohledňuje extrateritoriální účinky čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). ESLP připustil, že Úmluva sice nezakazuje státům regulovat vstup a pobyt cizinců, ale přijatá omezující opatření by měla být proporcionální ke sledovanému cíli. Konstatoval také, že neprodloužení víza k pobytu a vyhoštění může mít za následek vážný zásah do rodinného života. ESLP se také zabýval souladem zásahu do rodinného života s právem a tím, zda toto právo poskytovalo ochranu před svévolným zásahem, přičemž zárukou proti němu je mimo jiné existence přezkumu rozhodnutí nezávislým orgánem. Dále navrhovatel v této souvislosti znovu připomíná nález Ús