Pl.ÚS 24/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 124/2009 Sb. N 56/52 SbNU 555 K ústavnosti stanovení veřejného zájmu existujícího v konkrétní věci zákonem (zrušení zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L letiště Praha Ruzyně)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 17. března 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 124/2009 Sb.). Výrok Zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. 1. Dne 24. 6. 2008 byl Ústavnímu soudu doručen návrh 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, ke kterým se později připojil další senátor, a to Karel Schwarzenberg (dále jen "navrhovatelé"), na zrušení zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, (dále též jen "napadený zákon") pro jeho rozpor s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). 2. Navrhovatelé nejprve argumentují rozporem napadeného zákona s principem dělby moci a pravidly demokratického právního státu podle čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dle navrhovatelů je princip dělby moci základním stavebním kamenem demokratického právního státu. Z Ústavy (čl. 2 odst. 3) vyplývá, že jednotlivé moci by si do své působnosti neměly zasahovat. Zákonodárná moc připadá podle čl. 15 Ústavy Parlamentu a činností naplňující tento článek nelze rozumět nic jiného než tvorbu právních předpisů, zákonů. Zákonem by měl být takový akt veřejné moci, který obecně upravuje okruh vztahů, na které dopadá. Problematikou obecnosti právní normy jako jejího základního znaku se již Ústavní soud zabýval, např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.). Zákon o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně se vyčerpá v jediném okamžiku (realizací konkrétní stavby). Zákonodárce zvolil takový přístup k právní úpravě, který zcela narušuje zásady uznávané pro tvorbu práva. Ve své podstatě pak postup Parlamentu České republiky podkopává principy demokratického právního státu. Takový postup by byl ospravedlnitelný snad v době historických zlomů společenského vývoje, nikoli ovšem v podmínkách stabilní svobodné společnosti. Nepřípustnost takového řešení se zvláště odhalí při ad absurdum dovedené představě dalších podobných právních předpisů. Obecnost právní normy se v teorii tvorby práva definuje jako obecnost co do předmětu právní normy i co do adresátů právní normy. Obecností co do předmětu právní úpravy se rozumí, že právní norma vymezuje svou skutkovou podstatu obecně. Právní předpis nesmí řešit konkrétní individuální případy, nýbrž stanovit pravidla pro opakované postupy nebo děje. Předmět napadeného zákona v § 1 je vymezen jedinečně, nikoli obecně, všechny otázky v něm řešené dopadají pouze na konkrétní přistávací dráhu. Tím tento právní akt ztrácí znaky zákona a pojmově získává náležitosti individuálního právního aktu, typicky rozhodnutí. Rozhodnutí ovšem může vydávat pouze exekutiva, nikoli zákonodárce, což vyplývá mimo jiné z ústavní zásady, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tento přímý nepřípustný přesah na ústavní rovině se navíc promítá i do konkrétního správního řízení - vyvlastňovacího. Vyvlastnění je možné pouze na základě zákona, v tomto případě pro účely uvedené v § 170 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a za podmínek podle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Naposledy citovaný zákon v § 3 odst. 1 stanoví, že vyvlastnění je přípustné, jen jestliže veřejný zájem na dosažení účelu vyvlastnění převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Podle § 4 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb. musí být veřejný zájem na vyvlastnění prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Správní orgán však v případě postupu podle napadeného zákona nemá pro své správní uvážení žádný prostor. Zákonodárce konstrukcí § 1 ve spojení s § 2 odst. 5 napadeného zákona již de facto vyvlastnil pozemky nacházející se v ploše potřebné pro vybudování vzletové a přistávací dráhy. Ustanovení § 2 odst. 5 napadeného zákona pak stanoví, že veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu vzletové a přistávací dráhy se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento zákon. Vážení veřejných zájmů ve vyvlastňovacím řízení je ale jeho esenciální součástí a výhradní pravomocí vyvlastňovacího úřadu, tedy exekutivního orgánu. Uváděnou právní konstrukcí si Parlament České republiky atrahoval výkon pravomoci vyvlastňovacího úřadu, a postavil se tak v podstatě do role nadřízeného výkonného orgánu, kterým ale není a podle Ústavy být nemůže. 3. Navrhovatelé dále argumentují rozporem napadeného zákona s právem na soudní přezkum (čl. 36 Listiny), čl. 81 a 90 Ústavy a rovněž rozporem s čl. 11 Listiny. Napadený zákon v § 2 odst. 4 zakazuje správnímu úřadu přerušit řízení z důvodu řešení občanskoprávní námitky či řešení jiné předběžné otázky. Stavební nebo vyvlastňovací úřad řízení přerušuje, objeví-li se taková námitka, a vyzve účastníka k podání žaloby. Napadený zákon sice přímo soudní přezkum občanskoprávní námitky nezakazuje, nicméně fakticky soudní přezkum nebo minimálně jeho efektivitu znemožňuje. Než soud dojde k závěru a vydá rozsudek, bude již vzletová a přistávací dráha alespoň ve výstavbě a vlastnické právo dotčeného vlastníka nemovitosti nenávratně pošlapáno. Konkrétně rozhodnutí o vyvlastnění je napadnutelné žalobou s odkladným účinkem ze zákona (§ 28 odst. 3 zákona č. 184/2006 Sb.). Nicméně ani toto řešení nemusí zaručit dostatečnou soudní ochranu vlastnického práva, neboť právě díky nevyjasněným vlastnickým poměrům nemusí být postižený k podání žaloby aktivně legitimován. Dalším problémem, který v případě soudního přezkumu rozhodnutí vydaných na základě napadeného zákona vzniká, je otázka rozsahu tohoto přezkumu. Vzhledem k tomu, že zákonodárce nad rámec svých pravomocí určil vzletovou a přistávací dráhu za stavbu ve veřejném zájmu, nebude se správní soud zabývat otázkou, zda správní orgán nevybočil z rámce daného pro správní uvážení, zda tedy správně hodnotil převahu veřejného zájmu nad zájmem konkrétního vlastníka. Soulad rozhodnutí se zákonem je totiž dán pouze tím, že správní orgán odkázal na napadený zákon, bez toho, aby věc posuzoval v daném konkrétním případě. II. 4. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření ze dne 3. 3. 2009 pouze popsala proceduru přijetí napadeného zákona s tím, že byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. 5. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření ze dne 26. 2. 2009 uvedl, že výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, jako výbor garanční, i výbor ústavně-právní doporučily Senátu návrh zákona zamítnout. Oba výbory akcentovaly názor, že posuzovaná právní úprava zavedením zvláštního postupu vůči vlastníkům pozemků dotčených zákonem určenými stavbami není plně konformní s čl. 11 odst. 1 Listiny. Vlastnické právo těchto subjektů tak nabude jiného obsahu a ochrany než vlastnické právo subjektů jiných. Práva účastníků řízení budou výrazně modifikována ve srovnání s právy účastníků řízení týkajících se "běžných" dopravních staveb, kde bude postupováno podle obecných předpisů. Z toho lze vyvodit oslabování principu rovnosti občanů před zákonem podle čl. 1 Listiny. Výbory rovněž shledaly narušení ústavní dělby moci mezi mocí zákonodárnou a výkonnou, jak je vymezena v hlavě druhé a třetí Ústavy. Zákon stanoví, že uvedené stavby jsou realizovány ve veřejném zájmu, i když tento případný závěr má být podle obecných předpisů až výsledkem individuálního posouzení všech zájmů v území ze strany příslušných správních orgánů. Tím jsou eliminovány právním řádem zavedené procedury, současně je tím vyloučena i možnost přezkumu správního uvážení nezávislým soudem ve správním soudnictví, čímž je omezeno i právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 Listiny. Posouzení případného rozporu napadeného zákona s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a 90 Ústavy a čl. 11 a 36 Listiny ponechává Senát na úvaze Ústavního soudu. III. 6. Vzhledem k