Pl.ÚS 24/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 24/17 ze dne 11. 9. 2018 235/2018 Sb. N 152/90 SbNU 463 Výjimky ze zákazu jiné výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 11. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 235/2018 Sb.). Ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne 30. června 2019. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Nejvyšší správní soud (dále též jen "navrhovatel"), za který jedná předseda šestého senátu JUDr. Tomáš Langášek, podal dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh na zrušení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., (dále jen "zákon o služebním poměru"). 2. Napadené ustanovení zní: "Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů." 3. Navrhovatel podává návrh na zrušení předmětného ustanovení v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žalobkyně, která byla propuštěna ze služebního poměru ředitelem Hasičského záchranného sboru hlavního města Prahy z důvodu provozování podnikatelské činnosti (vedení účetnictví pro společenství vlastníků jednotek, jehož je žalobkyně členkou), čímž mělo dojít k porušení shora citovaného ustanovení zákona o služebním poměru. 4. Navrhovatel uvádí, že výjimky ze zákazu výdělečné činnosti uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) zákona o služebním poměru na stěžovatelku nedopadají. V řízení tak šlo o spor o aplikaci výjimky stanovené nikoli zákonem, nýbrž pokynem generálního ředitele Hasičského záchranného sboru České republiky ze dne 28. 3. 2013 k provedení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, podle jehož čl. 1 odst. 1 písm. f) se zákaz výdělečné činnosti podle § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru nevztahuje na "správu vlastního majetku". Ředitel Hasičského záchranného sboru hlavního města Prahy i Městský soud v Praze dospěli k závěru, že v případě žalobkyně se o správu vlastního majetku nejedná. 5. V řízení před správními soudy je nesporné, že žalobkyně uvedenou činnost (vedení účetnictví) vykonávala. Navrhovatel však dospěl k závěru, že způsob, kterým byla výdělečná činnost žalobkyni zakázána, je v rozporu s ústavním pořádkem, a proto navrhuje zrušení napadeného ustanovení zákona o služebním poměru. II. Tvrzení navrhovatele 6. Protiústavnost napadeného ustanovení spatřuje navrhovatel primárně v tom, že je v rozporu s výhradou zákona. Navrhovatel uvádí, že omezení, resp. zákaz jiné výdělečné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů, zakotvené v napadeném ustanovení je omezením základního práva na svobodnou volbu povolání, práva podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Toto omezení je podle čl. 26 odst. 2 Listiny možné pouze zákonem, nikoli interním aktem. Výhrada zákona plyne též z čl. 44 Listiny i čl. 4 odst. 2 Listiny. 7. Podle navrhovatele napadeným ustanovením obsahujícím zmocnění pro ředitele příslušného bezpečnostního sboru stanovit meze základního práva podnikat a provozovat hospodářskou (výdělečnou) činnost zákonodárce překročil ústavní limity pro delegaci normotvorby dle čl. 79 odst. 3 Ústavy, ve spojení s čl. 15 odst. 1 Ústavy. Zákon totiž nestanoví žádný základ ani meze, resp. rámec, v němž má ředitel příslušného bezpečnostního sboru vydat prováděcí podzákonný předpis, nadto je zmocněn k úpravě těchto otázek interním aktem řízení, jejž ani za obecně závazný právní předpis nelze považovat. Došlo tak k porušení základního ústavního principu demokratického právního státu garantujícího svobodu každého jednotlivce, jak je postulován v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny, tedy že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Proto musí být meze základních práv a svobod upraveny zákonem, jenž je přijímán demokraticky zvoleným parlamentem v otevřeném, transparentním a verifikovatelném zákonodárném procesu, a nikoli - ve srovnání s kvalitou zákona - arbitrárními vnitřními předpisy. 8. Výhradu zákona nelze dle navrhovatele obcházet tím, že zákon určité základní právo anuluje a správnímu orgánu poskytne bianco šek k případnému změkčení zákazu, nijak neomezenému co do okruhu adresátů a rozsahu změkčení. Je to jenom a pouze služební funkcionář, jenž interními akty řízení, tedy nikoli právním předpisem, bez jakýchkoliv zákonných kritérií, tedy svévolně, vymezuje rozsah a podmínky uplatnění ústavně zaručeného základního práva (jinak řečeno, jeho hranice), byť tak činí obecně vůči okruhu podřízených příslušníků. Navrhovatel analogicky odkazuje na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.). 9. Navrhovatel připomíná, že podle § 42 odst. 1 písm. f) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů vede porušení zákazu stanoveného v napadeném ustanovení (resp. zákazu plynoucího až z interního aktu ředitele bezpečnostního sboru) k propuštění ze služebního poměru obligatorně bez dalšího, tj. bez jakéhokoliv upozornění či výstrahy a možnosti v přiměřené lhůtě napravit nežádoucí stav. Právní úprava tak vytváří neakceptovatelný stav právní nejistoty u příslušníků bezpečnostních sborů, jejichž služební poměr je jinak do detailů upraven formou zákona právě z důvodu, aby výkon jejich služby byl co do podmínek a trvání předvídatelný a ze strany státu garantovaný, též poskytnutím soudní ochrany. 10. Soudní ochrana se však dle navrhovatele nemůže v posuzovaném případě plně realizovat. I kdyby totiž správní soud odhlédl od interního pokynu, jenž není právním předpisem, a v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy věc posoudil pouze prizmatem zákona, resp. práva, je inkriminovaným ustanovením stěžovatelce zakázána jiná výdělečná činnost bezvýjimečně a tento zákonný zákaz stěžovatelka porušila. Podle navrhovatele by však bylo převrácením role soudu a správního orgánu, pokud by soudní ochrana měla záviset na aplikaci a interpretaci interních aktů řízení, jež ani nejsou právním předpisem. Mohlo by tak v důsledku dojít k porušení čl. 36 odst. 2 in fine Listiny, neboť vymezení mezí základního práva nebo svobody v interním předpisu a rozhodnutí o tom, zda byly překročeny, se dostává mimo kognici soudní moci. 11. Podle navrhovatele dochází též k nerovnosti mezi příslušníky bezpečnostních sborů a jinými profesemi, u nichž Listina v čl. 44 taktéž připouští omezení základního práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, konkrétně soudci, státními zástupci, vojáky z povolání, státními zaměstnanci či úředníky územních samosprávných celků. U těchto profesí jsou příslušná omezení konkretizována zákonem co do rozsahu a případně i účelu omezení. Vzhledem ke zmocnění jednotlivých ředitelů bezpečnostních sborů k úpravě interním pokynem se dle navrhovatele může navíc lišit rozsah omezení i v rámci jednotlivých bezpečnostních sborů. 12. Další důvod