Pl.ÚS 24/19 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 24/19 ze dne 24. 11. 2020 7/2021 Sb. N 214/103 SbNU 203 K snížení odměny uvolněných zastupitelů územní samosprávy v případě souběhu s funkcí člena parlamentu či vlády   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 24/19 dne 24. listopadu 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajka), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná Ing. Vladislav Vilímec a která je zastoupena Mgr. Mojmírem Přívarou, advokátem, se sídlem Kovářská 1253/4, Plzeň, na zrušení § 72 odst. 1 věty třetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., § 47 odst. 1 věty třetí zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., a § 53 odst. 1 věty třetí zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění 1. Skupina 30 senátorů (dále jen "navrhovatelka") se návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, doručeným dne 29. 11. 2019, domáhá zrušení výše specifikovaných zákonných ustanovení. Podle napadených ustanovení obce, kraje a hlavní město Praha poskytují uvolněným členům svých zastupitelstev, kteří zároveň zastávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jim jakožto uvolněným členům zastupitelstva jinak náležela. I. Argumentace navrhovatelky 2. Navrhovatelka namítá, že jsou napadená ustanovení v rozporu s principy právní jistoty a ochrany legitimního očekávání jakožto principy demokratického právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, s právem občanů na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek dle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s právem na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny, a to samostatně i ve spojení se zákazem diskriminace dle čl. 3 Listiny. Dále namítá, že napadená ustanovení ve svých důsledcích nepřiměřeně zasahují do práva územních samosprávných celků na samosprávu v rozporu s čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy a jsou zjevně nerozumná. 3. Navrhovatelka poukazuje na to, že napadená ustanovení byla do příslušných zákonů vložena zákonem č. 263/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a popisuje legislativní proces jeho přijetí. 4. Jde-li o porušení právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jsou podle navrhovatelky tyto principy spojovány i se stabilitou normativního prostředí. Navrhovatelka se dovolává nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) a připomíná judikaturu Ústavního soudu týkající se nepravé retroaktivity právních norem, konkrétně pak nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.). Podle navrhovatelky není možné zásadním způsobem měnit "pravidla hry" (podmínky výkonu mandátu) uprostřed probíhajícího volebního období. Po dobu výkonu mandátu člena zastupitelstva územního samosprávného celku je třeba respektovat nastavené základní parametry výkonu funkce. Rozhodnutí kandidátů se o tuto veřejnou funkci ucházet se totiž rodila za konkrétních podmínek. Kandidáti přitom mohli jednak investovat osobní prostředky do volební kampaně "s určitou mírou pravděpodobnosti následné dlouhodobější finanční saturace, ale také vyhodnocovali, za jakých kompenzačních podmínek budou ochotni věnovat svůj čas práci v zastupitelstvu". Nová komplexní právní úprava odměňování členů zastupitelstev byla zavedena zákonem č. 99/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Kandidáti do komunálních voleb v roce 2018, respektive noví členové zastupitelstev obcí a hlavního města Prahy, měli podle navrhovatelky oprávněný důvod se domnívat, že tato právní úprava zůstane po dobu výkonu jejich mandátu stabilní. Snížení odměny některých zastupitelů o 60 % v důsledku napadených ustanovení označuje navrhovatelka za radikální změnu a za výrazné narušení právní jistoty, které nesplňuje kritérium únosnosti. Ani při zohlednění tvrzeného účelu spočívajícího v úspoře veřejných finančních prostředků tato změna neobstojí. 5. Právo na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, jehož se navrhovatelka dále dovolává, podle ní dle výše odkazovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 nebo nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) zahrnuje i "právo tyto funkce nerušeně zastávat a vykonávat dle předem stanovených pravidel". Navrhovatelka poukazuje na to, že členové zastupitelstev územních samosprávných celků mohou spolu s výkonem této funkce podnikat, případně být zaměstnáni, a proto jim nelze bránit ani ve výkonu jiné veřejné funkce. Napadené úpravě navrhovatelka vytýká, že se netýká řady dalších možných souběhů funkcí, na rozdíl od úpravy v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. Jako příklad uvádí navrhovatelka souběh funkce člena zastupitelstva územního samosprávného celku na straně jedné a funkce poslance Evropského parlamentu, člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání nebo člena Rady Ústavu pro studium totalitních režimů na straně druhé. Takto založené odlišné zacházení s určitou skupinou zastupitelů z hlediska podmínek výkonu jejich mandátu oproti zacházení se zastupiteli, na něž napadená právní úprava nedoléhá, není podepřeno žádnými rozumnými argumenty. I kdyby byla napadená ustanovení způsobilá dosáhnout úspory finančních prostředků, kvůli znevýhodnění dotčené skupiny zastupitelů by nemohla obstát, neboť zvolené prostředky nejsou přiměřené k dosažení tohoto cíle, jak vyžaduje například nález sp. zn. Pl. ÚS 4/19 ze dne 24. 9. 2019 (N 163/96 SbNU 88; 302/2019 Sb.), bod 42. S ohledem na namítané porušení práva na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím by napadená ustanovení měla být podrobena testu proporcionality. 6. Právo na spravedlivou odměnu za práci je podle navrhovatelky aplikovatelné i ve veřejné sféře, a to včetně odměn členů zastupitelstva. Podle navrhovatelky je náhlé snížení odměn o 60 % zcela mimo rámec spravedlivosti. Souběh funkcí s sebou totiž nemusí nést snížení kvality práce. Členové zastupitelstev územních samosprávných celků nadto za svou činnost nesou soukromoprávní i veřejnoprávní odpovědnost, na rozdíl od poslanců a senátorů, přičemž výkon agendy spjaté s výkonem funkce uvolněného člena zastupitelstva zvyšuje zpravidla míru rizika. Odměna za výkon takové funkce tak v sobě zahrnuje i kompenzační prvek ve vztahu k těmto rizikům, přičemž se snížením odměny nebylo spjato snížení odpovědnosti. I když zásahy do práva na spravedlivou odměnu za práci podléhají přezkumu testem racionality, s ohledem na zásah do práva na rovný přístup k voleným a jiným funkcím by v tomto případě měl být užit test proporcionality. Dále navrhovatelka odkazuje na svou argumentaci týkající se porušení práva na rovný přístup k voleným a jiným funkcím a uvádí, že odlišné zacházení se skupinou uvolněných členů zastupitelstva představuje rovněž porušení práva na spravedlivou odměnu za práci ve spojení se zákazem diskriminace dle čl. 3 Listiny. Odlišné zacházení podle ní nemá legitimní a rozumný důvod a jsou k němu užity nepřiměřené prostředky. 7. Jde-li o zásah do práva na samosprávu, zákonodárce podle navrhovatelky opomenul, že jsou to právě územní samosprávné celky samy, respektive jejich zastupitelstva, kdo rozhoduje o vymezení uvolněných funkcí a o tom, kým budou zastávány. O složení samotného zastupitelstva pak rozhodují občané ve volbách. Ti jsou zpravidla velice dobře informováni o skutečnosti, že některý z kandidátů je též poslancem, senátorem či členem vlády, a mohou si tak sami učinit úsudek o vhodnosti takové kumulace funkcí. Členové zastupitelstev, u nichž nastane souběh s funkcí poslance, senátora či člena vlády až později, mají rovněž možnost vyhodnocovat, zda jim kumulace funkcí přinese v příštích volbách přízeň voličů, či naopak nevoli. Podle navrhovatelky