Pl.ÚS 24/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 24/23 ze dne 18. 7. 2023 238/2023 Sb. N 109/119 SbNU 20 Obecně závazná vyhláška obce Řepov č. 1/2021, o stanovení koeficientů pro výpočet daně z nemovitých věcí   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 24/23 dne 18. července 2023 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Josefa Baxy, Ludvíka Davida, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Davida Uhlíře, Jana Wintra, Daniely Zemanové a Jiřího Zemánka o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. 2 a přílohy č. 1 obecně závazné vyhlášky obce Řepov č. 1/2021, o stanovení koeficientů pro výpočet daně z nemovitých věcí, za účasti obce Řepov, sídlem Řepov 36, Řepov, jako účastníka řízení, takto: Návrh na zrušení čl. 2 a přílohy č. 1 obecně závazné vyhlášky obce Řepov č. 1/2021, o stanovení koeficientů pro výpočet daně z nemovitých věcí, se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Ministerstvo vnitra (dále též "navrhovatel") se návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení v záhlaví uvedených ustanovení obecně závazné vyhlášky obce Řepov č. 1/2021, o stanovení koeficientů pro výpočet daně z nemovitých věcí, (dále jen "obecně závazná vyhláška") pro rozpor s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 26 odst. 1, čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a § 12 a § 11 odst. 3 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o dani z nemovitých věcí"). S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání. 2. Obec Řepov (dále též jen "obec") stanovila napadenou obecně závaznou vyhláškou vydanou zastupitelstvem obce dne 6. 9. 2021 dle § 11 odst. 3 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí koeficient, kterým se pro zdanitelné stavby a jednotky uvedené v § 11 odst. 1 písm. d) citovaného zákona násobí základní sazba daně, případně sazba daně zvýšená podle § 11 odst. 2 zákona o dani z nemovitých věcí, ve výši 1,5 % (čl. 1). 3. Článkem 2 pak obec stanovila místní koeficient, kterým se násobí daň za jednotlivé druhy pozemků, zdanitelné stavby nebo jednotky, popřípadě jejich souhrny, s výjimkou pozemků uvedených v § 5 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí, ve výši 5, a to pro části obce v rozsahu parcelních čísel pozemků specifikovaných v příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky. 4. Podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení předcházela procedura podle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o obcích"), v níž navrhovatel rozhodnutím ze dne 6. 3. 2023 č. j. MV-807-29/ODK-2023 pozastavil účinnost napadeného ustanovení a stanovil obci patnáctidenní lhůtu ke zjednání nápravy. Obec ve stanovené lhůtě nápravu nezjednala a proti citovanému rozhodnutí nevyužila ani opravného prostředku; proto pozastavení účinnosti napadených ustanovení nabylo právní moci, a to dne 23. 3. 2023. II. Argumentace navrhovatele 5. Ministerstvo vnitra ve velmi obsáhlém návrhu zrekapitulovalo řízení, které předcházelo sistaci napadených částí obecně závazné vyhlášky a podání návrhu samotného, představilo skutková zjištění, ze kterých při svém rozhodování vycházelo, a právní závěry, které na jejich základě učinilo. 6. Jádro právního hodnocení a argumentace navrhovatele leží ve výkladu pojmu "jednotlivá část obce" v textu zákonného zmocnění dle § 12 zákona č. 338/1992 Sb. pro stanovení předmětného místního koeficientu, kterým se následně násobí daň za jednotlivé druhy nemovitostí, které se nacházejí ve vymezené "části obce". 7. Ministerstvo vnitra přiložilo katastrální ortofotomapu, ve které graficky znázornilo, na které pozemky v obci Řepov dopadá místní koeficient daně z nemovitých věcí. Vykročení obce z mezí jí svěřené působnosti spatřuje navrhovatel ve způsobu zavedení zvýšeného koeficientu, kdy obec selektivně zatížila vybrané prostory a objekty (areály) konkrétních výrobních a průmyslových závodů, logistických center a dalších podnikatelských areálů a rovněž některé další po obci různě roztroušené pozemky (parc. č. 653/2, 494/2 či 492/2 v k. ú. Řepov). Takové vymezení však podle navrhovatele neodpovídá zákonem použitému pojmu "části obce" ve smyslu výkladu tohoto pojmu tak, jak jej vnímá právě navrhovatel. Ministerstvo vnitra se tedy domnívá, že obec Řepov při nastavení místního koeficientu v čl. 2 obecně závazné vyhlášky ve spojení s přílohou č. 1 vykročila z mezí zákonného zmocnění obsaženého v § 12 zákona o dani z nemovitých věcí (jednala ultra vires), a tudíž jednala v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny, dle kterého lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona. 8. Ministerstvo vnitra připouští, že v důvodové zprávě k zákonu č. 609/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony, v návaznosti na rozšíření možnosti stanovovat místní koeficienty daně z nemovitých věcí pro "jednotlivé části obce" byl uvedený pojem vykládán zcela volně, tedy tak, že za "jednotlivou část obce" může obec v obecně závazné vyhlášce prohlásit libovolnou část svého území, včetně jednotlivých pozemků a objektů. To vedlo obce k navyšování daně z nemovitých věcí prostřednictvím místního koeficientu adresným způsobem, tedy pro selektivně vybrané nemovité věci nebo jejich skupiny stejně, jak učinila obec Řepov. 9. Uvedený volný výklad pojmu "jednotlivá část obce" se však dle přesvědčení Ministerstva vnitra příčí nejen významu, který byl tomuto pojmu přikládán v teorii i praxi historicky od počátku účinnosti zákona o dani z nemovitých věcí, kde byl a je užíván v případě koeficientů "polohové renty" v § 6 a 11, ale též výkladu jazykovému, formálně systematickému a objektivně teleologickému. Rovněž jde o výklad, který není dle názoru Ministerstva vnitra ústavně konformní s čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 11 odst. 5 Listiny, neboť obcím de facto umožňuje rozhodovat formou obecně závazných vyhlášek o výši daně v konkrétních případech a u konkrétních osob, resp. adresným způsobem. O obecně závazné vyhlášky se tedy v těchto případech jedná pouze formálně, materiálně jde o individuální právní akty. 10. Pojem "jednotlivá část obce" je dle přesvědčení Ministerstva vnitra jazykovým ekvivalentem pojmů osada, místní část, čtvrť apod. Je jím tudíž třeba rozumět část území obce, které je souvislého charakteru a jež je současně obydlené občany této obce, kteří tvoří určité "územní společenství". Dle názoru Ministerstva vnitra se jedná o ucelenější lokalitu, ve které se nachází více "nemovitých věcí", mezi nimiž existuje věcná a místní (zejména historická, urbanistická a krajinná) souvislost a jež pojí určitá společná specifika odrážející podmínky dané části území obce a občanů, kteří na něm žijí. Jinými slovy řečeno, za "část obce" lze označit tu občany obydlenou část jejího území, která by za jiných okolností mohla být samostatnou obcí, byť by co do počtu obyvatel byla obcí velmi malou. 11. K důvodům, které vedly obec k vymezení nemovitostí podléhajících místnímu koeficientu v tomto případě a které byly popsány výše, Ministerstvo vnitra namítá, že negativní dopady užívání pozemků, staveb a jednotek pro průmysl, stavebnictví, energetiku a ostatní druhy podnikání byly zákonodárcem reflektovány již při nastavení násobně vyšších daňových sazeb pro tyto případy užívání nemovitých věcí [sazba daně z pozemků dle § 6 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o dani z nemovitých věcí, která je oproti ostatním nezemědělským pozemkům 2,5 až 25krát vyšší, a sazba daně ze staveb a jednotek dle § 11 odst. 1 písm. d) bodů 2 a 3 zákona o dani z nemovitých věcí, která je ve většině případů vyšší 5krát]. 12. Obcím přitom byla dána pravomoc s ohledem na místní podmínky a potřeby navýšit daň u zdanitelných staveb a jednotek, které slouží ke shora uvedeným podnikatelským účelům, i prostřednictvím tzv. "obecního (podnikatelského) koeficientu 1,5", a to na základě § 11 odst. 3 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Tento "obecní koeficient" je možné stanovit (pouze pro celé území obce) též pro jednotlivé skupiny podnikatelských činností uvedených v jednotlivých bodech § 11 odst. 1 písm. d) zákona o dani z nemovitých věcí. 13. Jinými slovy řečeno, samotný zákonodárce v případě podnikatelsky využívaných nemovitých věci měl dostatečně v patrnosti fakt, že tyto nemovité věci z podstaty svého užívání a funkce zatěžují obce řadou negativních externalit, což reflektoval jejich podstatně vyšším zdaněním oproti jiným nemovitým věcem. Také proto navrhovatel vnímá obcí zvolený postup jako pokus o nepřípustné obcházení § 11 odst. 3 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí, neboť se prostřednictvím uplatnění místního koeficientu pokouší o navýšení daně pro "podnikatele", ačkoliv tato možnost je již odlišným