Pl.ÚS 24/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 24/24 ze dne 23. 4. 2025 154/2025 Sb. Hazardová vyhláška hlavního města Prahy   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala (soudce zpravodaje), Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení § 3 ve spojení s přílohou č. 1 a § 4 ve spojení s přílohou č. 2 obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy, za účasti hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, zastoupeného Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, sídlem Opletalova 1418/23, Praha 1 - Nové Město, jako účastníka řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Ministerstvo vnitra (dále jen "navrhovatel") se návrhem ze dne 14. 8. 2024 domáhá zrušení § 3 ve spojení s přílohou č. 1 a § 4 ve spojení s přílohou č. 2 obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy. Navrhovatel napadená ustanovení považuje za rozporná s principem proporcionality a rovnosti, zákazem omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie a zákazem při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušovat hospodářskou soutěž. 2. Hlavní město Praha napadenou obecně závaznou vyhláškou reguluje provozování hazardních her na svém území. Napadenými ustanoveními povolilo provozování tzv. živé hry s výjimkou městských částí uvedených v příloze č. 1 a určilo odkazem na přílohu č. 2 čas provozování živé hry ve vybraných městských částech s tím, že jinak lze živou hru provozovat bez časového omezení. 3. Navrhovatel na základě dvou podnětů provozovatelů hazardních her upozornil dne 1. 3. 2024 hlavní město Prahu na rozpor napadených ustanovení se zákonem a ústavním pořádkem České republiky a vyzval je k nápravě. Hlavní město Praha ve stanovené lhůtě nápravu nezjednalo. Navrhovatel proto rozhodnutím ze dne 28. 6. 2024 pozastavil účinnost napadených ustanovení. Hlavní město Praha ani ve znovu stanovené lhůtě nezjednalo nápravu a proti rozhodnutí o pozastavení účinnosti nepodalo rozklad. Toto rozhodnutí proto dne 17. 7. 2024 nabylo právní moci. II. Znění napadených ustanovení 4. Ustanovení § 3 a 4 napadené obecně závazné vyhlášky zní: § 3 Živá hra Provozování živé hry podle jiného právního předpisu [následuje poznámka pod čarou č. 3 odkazující na "§ 57 až 60 zákona č. 186/2016 Sb."] (dále jen "živá hra") je na území hlavního města Prahy povoleno s výjimkou provozování živé hry na území městských částí uvedených v příloze č. 1 k této vyhlášce. § 4 Čas provozování živé hry Provozovat živou hru lze jen v čase uvedeném v příloze č. 2 k této vyhlášce. Pokud není čas provozování omezen v příloze č. 2 k této vyhlášce, lze živou hru provozovat bez časového omezení. 5. Příloha č. 1 napadené obecně závazné vyhlášky je uvozena nadpisem "Městské části, na jejichž území je zakázáno provozování živých her", a dále obsahuje výčet těchto 41 městských částí hlavního města Prahy: Praha 2, Praha 4, Praha 5, Praha 6, Praha 7, Praha 10, Praha 12, Praha 19, Praha 20, Praha 21, Praha 22, Praha-Benice, Praha-Březiněves, Praha-Čakovice, Praha-Dolní Měcholupy, Praha-Dolní Počernice, Praha-Dubeč, Praha-Ďáblice, Praha-Klánovice, Praha-Koloděje, Praha-Kolovraty, Praha-Křeslice, Praha-Libuš, Praha-Lipence, Praha-Lochkov, Praha-Lysolaje, Praha-Nebušice, Praha-Nedvězí, Praha-Petrovice, Praha-Přední Kopanina, Praha-Řeporyje, Praha-Satalice, Praha-Slivenec, Praha-Suchdol, Praha-Šeberov, Praha-Štěrboholy, Praha-Troja, Praha-Újezd, Praha-Velká Chuchle, Praha-Zbraslav a Praha-Zličín. 6. Příloha č. 2 téhož předpisu je uvozena nadpisem "Časové omezení provozování živých her" a obsahuje tabulku: Městská část čas provozování od-do Městská část Praha 8 10:00-06:00 Městská část Praha 15 10:00-22:00 Městská část Praha-Vnoř [správně "Vinoř"] 17:00-24:00. III. Test čtyř kroků pro posouzení obecně závazné vyhlášky 7. Protože navrhovatel svou argumentaci strukturuje podle tzv. testu čtyř kroků, jímž se posuzují obecně závazné vyhlášky obcí, Ústavní soud pro přehlednost shrnuje jednotlivé kroky tohoto testu již na tomto místě. Tento test Ústavní soud vymezil poprvé v nálezu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (Prostějov, N 61/36 SbNU 663), a dále upřesnil v nálezu ze dne 14. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 42/23 (Jenštejn, č. 72/2024 Sb.). Zahrnuje posouzení, zda (1) měla obec pravomoc vydat napadenou obecně závaznou vyhlášku, (2) se obec při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), (3) obecně závazná vyhláška není v rozporu s obecnými ústavními principy a obec nezneužila při jejím vydání zákonem svěřenou pravomoc a konečně (4) nejednala přijetím napadeného ustanovení zjevně nerozumně. IV. Argumentace navrhovatele 8. Navrhovatel tvrdí, že napadená ustanovení odporují čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie a § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Nebyla přijata na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií a výběr městských částí nebyl proveden přiměřeně ke sledovanému cíli. Je problematické, že hlavní město Praha bez dalšího převzalo stanoviska městských částí, aniž samo zkoumalo objektivní a věcné důvody pro zákaz či povolení živé hry v jednotlivých městských částech. Napadená ustanovení neobstojí ve třetím kroku testu přezkumu obecní normotvorby. První dva kroky testu navrhovatel považuje za splněné. 9. Požadavky na regulaci hazardu obcemi navrhovatel dovozuje z výkladu § 12 odst. 1 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, podle kterého obec může vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených, nebo na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno. Podle důvodové zprávy k uvedenému zákonu by obecně závazné vyhlášky měly plnit doplňkovou funkci a neměly by zákon nahrazovat či suplovat. Možnost omezit hazard obec nezbavuje povinnost respektovat princip proporcionality. 10. Zákon obcím a priori nezakazuje plošné zákazy, avšak podle nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (Ústí nad Labem, N 44/44 SbNU 557, č. 161/2007 Sb.) § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), předpokládá, že může-li být určitá činnost na určitých veřejných prostranstvích obce provozována, aniž by narušila veřejný pořádek či odporovala dobrým mravům, nesmí ji obec zakázat na všech veřejných prostranstvích. Vždy je nutné vážit význam právem chráněného statku a zakázané činnosti. Z nálezu ze dne 22. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov, N 72/49 SbNU 67, č. 286/2008 Sb.) se podává, že k plošným zákazům slouží primárně zákon. Plošné zákazy značí svévoli, chybějící proporcionalitu a osobování si pravomoci přijímat obecné regulace, které by podle principu jednotného právního řádu měly platit zásadně stejně pro celé území státu. 11. V nálezu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně, N 151/62 SbNU 315, č. 293/2011 Sb.) Ústavní soud sice akceptoval záměr obcí regulovat hazard na svém území jako legitimní cíl, avšak samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Podle navrhovatele zákon o hazardních hrách a jiné zákony upravují řadu institutů k omezení negativních jevů spojených s hazardem (povinné registrace a identifikaci hráčů, vyloučení řady osob z hraní hazardu z důvodu sociální situace, omezený přístup osob do herních prostor, informační povinnosti provozovatelů, povinnosti týkající se vzhledu provozoven a podobně). Zákonná regulace je (nově) striktní. Časem také došlo k razantnímu úbytku heren v obcích. V roce 2016 se nacházelo v České republice 4061 provozoven hazardu, zatímco v roce 2023 již jen 707. 12. Navrhovatel proto z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov) dovozuje, že dopady hazardu se budou lišit podle umístění herního prostoru v obci a podle sociální struktury té které obce. Nejproblematičtější jsou technické hry v hernách, naopak živá hra, provozovaná výhradě v kasinu, kde lze očekávat vyšší úroveň podniku a klientely, nebude z hlediska dopadů na veřejný pořádek natolik význ