Pl.ÚS 25/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 25/15 ze dne 18. 6. 2019 186/2019 Sb. N 114/94 SbNU 360 Ústavnost souhlasu vlastníka místní komunikace s připojením k sousední nemovitosti   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 25/15 dne 18. června 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka o návrhu Krajského soudu v Praze na prohlášení neústavnosti § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády České republiky a Veřejné ochránkyně práv jako vedlejších účastnic řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Krajský soud v Praze (dále též "navrhovatel") navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, prohlášení neústavnosti § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015. 2. Navrhovatel uvedl, že vede řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jíž se žalobkyně MORAVAN DEVELOP, s. r. o., IČO 26905604, se sídlem v Brně, Zábrdovická 15/16a, domáhá zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, jímž bylo v části doplněno, v části potvrzeno rozhodnutí silničního správního úřadu o zamítnutí žádosti žalobkyně o připojení pozemků na místní komunikaci. Důvodem pro zamítnutí byl nesouhlas vlastníka pozemní komunikace, obce Ondřejov, který byl pro připojení nezbytný dle § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015. Podle žalobkyně byl postup obce zlovolný a poškodil ji v jejích právech. 3. Krajský soud v Praze při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, nelze ve věci žalobkyně vyložit způsobem souladným s ústavním pořádkem. Podle jeho názoru je tato úprava v rozporu s právem na soudní ochranu, právem na ochranu vlastnictví a rovností v právech. Vedly jej k tomu tyto úvahy: 4. Vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se komunikace nachází. Podle napadeného ustanovení byl silniční správní úřad povinen vyžádat předchozí souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace před vydáním povolení k připojení sousední nemovitosti k místní komunikaci. Ve správním soudnictví se přitom ustálil názor, že při nesouhlasu vlastníka místní komunikace není možné žádosti o připojení vyhovět. Souhlas či nesouhlas vlastníka přitom nejsou subsumovaným správním aktem, který by správní soud mohl přezkoumat podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního. Krajský soud v Praze se s tímto výkladem ztotožnil, považuje však za problematické, že zákon nevymezuje žádné důvody, podle kterých by souhlas měl být udělován, a nevymezuje ani odpovídající postup. Taková úprava podle krajského soudu neplní žádný zřejmý účel a neumožňuje vlastníku sousední nemovitosti právní obranu proti šikaně ze strany vlastníka komunikace. Důvodová zpráva sice odkazuje na možnost obrany podle § 3 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 509/1991 Sb., tj. ve znění účinném od 1. 1. 1992. Zákaz zneužití práv a zákaz výkonu práva v rozporu s dobrými mravy však může vést toliko ke konstatování protiprávnosti neudělení souhlasu, nikoliv však ke kýženému připojení. Takový závěr plyne i z rozhodovací činnosti civilních soudů, podle nichž není dáno soukromé právo přístupu na sousední pozemní komunikaci. Takový přístup je zajištěn pouze v rámci veřejného subjektivního práva obecného užívání pozemní komunikace. 5. Krajský soud v Praze má popsaný stav absence ochrany práva vlastníka pozemku sousedícího s pozemní komunikací na připojení k ní za protiústavní, neboť jde z jeho pohledu o odepření přístupu ke spravedlnosti (denegatio iustitiae), tj. porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Podstata problému pak dle soudu leží nikoliv v absenci soudní kontroly, ale v samotné konstrukci zákona o pozemních komunikacích, který vyžaduje souhlas vlastníka pozemní komunikace. Pozemní komunikace jsou veřejným statkem a jejich vlastnictví je ve smyslu čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyhrazeno veřejnoprávním korporacím: státu, krajům a obcím (nedokonalostí právní úpravy přechodu vlastnictví mohou být zcela výjimečně jejich vlastníky i jiné osoby). Smyslem této úpravy je zajištění co nejsnazšího, nerušeného užívání komunikací veřejností bez ohledu na majetkové poměry k pozemkům, na nichž se komunikace nachází. Výkon takto konstruovaného vlastnického práva veřejnoprávních korporací tak nemůže být libovolný: cílem správy veřejného statku je co nejlepší uspokojení komunikační potřeby veřejnosti; v případě místních komunikací vychází ze znalosti obce o lokální komunikační potřebě. Samotné řízení o povolení připojit nemovitost k pozemní komunikaci je vedeno hledisky zachování co nejvyšší kvality uspokojení komunikační potřeby, která obec chrání automaticky již proto, že řízení vede jako věcně a místně příslušný silniční správní úřad její místně příslušný obecní úřad. Existují-li pak i jiná relevantní hlediska z hlediska zájmu obce, lze je účinně uplatnit v řízení podle stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Vydávání souhlasu podle § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, tedy nemá žádné věcné opodstatnění, neboť se nemůže opírat o žádné hledisko, které by nebylo posuzováno v jiném řízení. Tomu odpovídá též případ žalobkyně, o jejíž žalobě krajský soud vede řízení: obec Ondřejov svůj nesouhlas odůvodnila nesplněním požadavků vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, což mělo být řešeno ve správním řízení. Institut souhlasu podle napadeného ustanovení tedy má potenciál intenzivně zasahovat do ústavně zaručených práv vlastníků pozemků, kteří usilují o připojení na pozemní komunikaci. 6. Další důvod rozporu s ústavním pořádkem krajský soud shledal v nedůvodném zvýhodnění veřejného (obecního) vlastnictví před vlastnictvím soukromých osob. Místní komunikace totiž dle zákona mají být ve vlastnictví obcí, zatímco účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých osob. Potřeba souhlasu však u připojení na účelové komunikace není dána, tj. obce mohou zabránit připojení pozemku na komunikaci nevydáním souhlasu, zatímco vlastníci účelových komunikací nemohou. Pro takové zásadní zvýhodnění však není žádný důvod, a to tím spíše, že se svou povahou blíží účelové komunikaci a místní komunikaci IV. třídy, o niž ve věci souzené krajským soudem jde. II. Průběh řízení před Ústavním soudem 7. Poslanecká sněmovna Parlamentu uvedla, že návrh zákona včetně nyní napadeného ustanovení byl projednán jako vládní návrh zákona (tisk č. 43) ve 2. volebním období. Návrh byl schválen dne 15. 5. 2001, pro jeho přijetí hlasovalo 113 ze 156 přítomných poslanců. 8. Senát Parlamentu uvedl, že návrh zákona schválil v 1. funkčním období (tisk č. 1997/1/0) v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou; pro přijetí hlasovalo všech 59 přítomných senátorek a senátorů. K obsahu napadeného ustanovení nebyla vedena debata. Napadené ustanovení bylo později novelizováno zákonem č. 268/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tuto novelizaci, která souhlas vlastníka komunikace změnila na stanovisko vlastníka, Senát fakticky podpořil, neboť přijaté pozměňovací návrhy se netýkaly části novelizující § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. 9. Vláda uvedla, že návrh krajského soudu věcně směřuje toliko vůči požadavku souhlasu obce, nikoliv vůči všem ustanovením upraveným v § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Jeho zrušením by došlo ke zpochybnění pravomoci silničních správních úřadů rozhodovat o povolení připojení pozemku ke komunikaci, úpravě takového připojení či jeho zrušení. Tato pravomoc však protiústavní není, je naopak nezbytná, neboť umožňuje ochranu pozemní komunikace a bezpečnosti provozu na ní. Slouží také k eliminaci velkého množství sjezdů u místních komunikací, jejichž povaha to vylučuje. 10. Vláda se neztotožnila s tím, že napadené ustanovení preferuje veřejné vlastnictví před vlastnictvím soukromým, případně vlastnictví dálnic, silnic a místních komunikací vůči vlastnictví účelových komunikací. Dálnice a silnice j