Pl.ÚS 26/13 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 26/13 ze dne 5. 8. 2014   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z místopředsedkyně Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje), Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 498/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, zastoupených Prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem se sídlem Praha 2, Botičská 4, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Vlády České republiky jako vedlejšího účastníka, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění: I. Předmět řízení 1. Skupina 19 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též "navrhovatelé"), zastoupená advokátem Prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., se návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 26. 4. 2013, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zrušení zákona č. 498/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též "novela horního zákona"). 2. Zákonem č. 498/2012 Sb. bylo zrušeno ustanovení § 31 odst. 4 písm. b) horního zákona, které znělo: Pro účely dobývání výhradního ložiska je organizace oprávněna nabývat pro plnění úkolů stanovených tímto zákonem nemovitostí nebo práv k nemovitostem a rozhodnutím o vyvlastnění, popřípadě zřízením užívacího práva; o vyvlastňovacím řízení platí zvláštní předpisy. Dále bylo zrušeno ustanovení § 33 odst. 4 horního zákona tohoto zněním: Nedojde-li k dohodě mezi organizací a fyzickými nebo právnickými osobami, které jsou vlastníky dotčených pozemků a nemovitostí a převažuje-li veřejný zájem na využití výhradního ložiska nad oprávněným zájmem vlastníka pozemků a jiných nemovitostí, postupuje se podle § 31 odst. 4. Zákon č. 498/2012 Sb. obsahuje čtyři body, z nichž bod 1. zrušuje § 31 odst. 4 písm. b) horního zákona spolu s poznámkou pod čarou č. 16 (odkaz na text o vyvlastnění dříve platného stavebního zákona) a provádí změnu struktury odstavce 4, a bod 2. zrušuje § 33 odst. 4 téhož zákona; body 3. a 4. navazují na první dva a pouze mění strukturu ustanovení § 33 a § 41 horního zákona. 3. Z hlediska subjektů oprávněných k jeho podání i obsahových náležitostí návrh všechny podmínky podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) a § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu splňuje. II. Argumentace navrhovatelů 4. Navrhovatelé spatřují v obnovení možnosti vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva za účelem dobývání vyhrazených nerostů praktický nástroj naplnění legitimního zájmu státu, byť je fakticky realizován na základě licence udělené soukromému subjektu (slovy zákona "organizaci", resp. "těžební organizaci"); bez přítomnosti instrumentu vyvlastnění v zákoně může být ohroženo naplnění jeho pozitivního závazku dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství ve smyslu čl. 7 Ústavy. Předchozí právní úprava byla podle navrhovatelů souladná s ústavním pořádkem, k vyvlastnění mohlo docházet pouze ve veřejném zájmu a rovněž princip minimalizace zásahů do ústavně zaručených práv a svobod ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") byl respektován, jestliže k vyvlastnění nebo nucenému omezení vlastnického práva mohlo dojít jen tehdy, nepodařilo-li se dosáhnout dohody mezi těžební organizací a vlastníky dotčených nemovitostí. Bez existence vyvlastňovacího titulu hrozí v konečném důsledku újma i těžebním organizacím, které sice získají povolení k těžbě, ale fakticky ji nebudou moci pro odpor vlastníků nemovitostí realizovat. Takto nastolený právní stav lze v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny zneužívat, například spekulacemi ohledně podmínek, které budou vlastníci nemovitostí před uzavřením tzv. dohody o řešení střetu zájmů podle horního zákona vyžadovat, což implikuje porušení principu rovnosti účastníků vlastnických vztahů zakotveného v čl. 11 odst. 1 Listiny. 5. Z těchto důvodů, obšírně argumentačně podpořených, navrhovatelé navrhli, aby napadený zákon Ústavní soud zrušil, a aby - za současného konstatování jeho rozporu s příslušnými články Ústavy a Listiny - bezprostředně obnovil právní stav existující předtím, než zákon č. 498/2012 Sb. nabyl účinnost. 6. Projednatelnost svého návrhu ("derogaci derogace") dovozují navrhovatelé z Ústavním soudem již "vytvořené doktríny", vyjádřené "kupříkladu" v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02, z nějž obsáhle citují. III. Vyjádření účastníků řízení 7. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, zastoupena předsedou Janem Hamáčkem, odkázala na vyjádření předešlé Poslanecké sněmovny, která navrhla, aby Ústavní soud návrh skupiny senátorů na zrušení zákona č. 498/2012 Sb. zamítl. 8. Senát Parlamentu České republiky ponechal rozhodnutí o návrhu plně na Ústavním soudu. 9. Vláda České republiky, jež využila práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník, prostřednictvím tehdejšího předsedy Petra Nečase odůvodnila právní stav založený napadenou novelou coby výraz naplnění jejího veřejně deklarovaného závazku posílit ochranu práv obyvatel v místech, jež by mohla být případnou těžbou vyhrazených nerostů zasažena, a navrhla, aby návrh byl zamítnut. Předseda posléze jmenované vlády Bohuslav Sobotka Ústavnímu soudu sdělil, že vláda další vyjádření již předkládat nebude. 10. Veřejný ochránce práv se podle ustanovení § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník vzdal. IV. Vyjádření Českého báňského úřadu 11. Ústavní soud si vyžádal též stanovisko Českého báňského úřadu, jehož předseda Ing. Ivo Pěgřímek, Ph.D., uvedl, že odstraněním možnosti vyvlastnit nemovitosti, pod kterými se nachází výhradní ložiska, vznikla disproporce mezi postavením státu jako vlastníka nerostného bohatství a postavením vlastníků příslušných nemovitostí; povinnost státu dle čl. 7 Ústavy je tak značně ztížena a mohou nastat případy, kdy celé ložisko nebude možno řádně vydobýt ani ochránit. V. Ústavní konformita legislativního procesu 12. Ze sněmovních podkladů a z vyjádření účastníků řízení se podává, že podmínky řádného legislativního procesu byly splněny. VI. K otázce přípustnosti meritorního přezkumu zákona č. 498/2012 Sb. 13. Ústavní soud ve své judikatuře k meritornímu přezkumu zákona, kterým se mění, doplňuje či zrušuje zákon "podkladový" nebo jeho část (tedy k přezkumu novely zákona), přistupuje zjevně zdrženlivě. Názorovým východiskem se stala teze, podle níž novela zákona nemá samostatnou normativní existenci, a na tomto základě docházelo ke zrušení novel zákonů (nebo jejich částí) pouze v případech, v nichž absentovala kompetence autora právního předpisu k jeho tvorbě nebo byla konstatována existence relevantní vady v předcházejícím legislativním procesu. Výčet věcí, v nichž byl uplatněn tento důvod, podal Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 2. 2011 sp. zn. I. ÚS 1696/09, a figurují v něm jmenovitě věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS 7/03, Pl. ÚS 13/05 a Pl. ÚS 77/06. 14. Ve shodě s tím se uvádí v komentáři k zákonu o Ústavním soudu (k ustanovení § 64 v odstavci 10), že "Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/01, Pl. ÚS 7/03), a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS 7/03)". (Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 2. přepracované a rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 359). 15. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 považoval Ústavní soud okolnost, že byla napadena výlučně ustanovení "novelizující", za neodstranitelnou vadu, pro kterou návrh kvalifikoval jako zjevně neopodstatněný. Ústavněprávní přezkum samotného novelizujícího zákona nepřipustil (s odkazem na toto usnesení) též ve věci sp. zn. Pl. ÚS 21/01, a souladně s tím v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 konstatoval, že "zrušením ... zákona neobžívá zákon dřívější, který byl protiústavním zákonem zrušen nebo změněn". Obdobně v pozdějším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 3. 6. 2013 ve vztahu ke "zrušovacím a změnovým ustanovením" (bod 300 odůvodnění) Ústavní soud dovodil, že návrh v části, v níž proti nim směřoval, je zje