Pl.ÚS 26/22 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 26/22 ze dne 21. 2. 2024 73/2024 Sb. N 29/122 SbNU 295 Obecně závazná vyhláška obce Číměř č. 3/2021, o místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala (soudce zpravodaje), Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Číměř č. 3/2021, o místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 1/2022, za účasti obce Číměř, sídlem Číměř 12, zastoupené JUDr. Michalem Stachem, advokátem, sídlem Na Hradbách 56, Jindřichův Hradec, jako účastnice řízení, takto: Ustanovení čl. 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Číměř č. 3/2021, o místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, ve znění obecně závazné vyhlášky obce Číměř č. 1/2022, se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Ministerstvo vnitra (dále jen "navrhovatel") se návrhem ze dne 1. 9. 2022 podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhá zrušení čl. 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Číměř č. 3/2021, o místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, ve znění obecně závazné vyhlášky obce Číměř č. 1/2022, pro tvrzený rozpor s čl. 1 větou první Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a § 10e zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 2. Obec Číměř v záhlaví uvedenou vyhláškou s účinností od 1. 1. 2022 zavedla místní poplatek za obecní systém odpadového hospodářství. V čl. 5 odst. 1 určila sazbu poplatku ve výši a) 500 Kč pro fyzickou osobu přihlášenou v obci a b) 700 Kč pro vlastníka nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům, stavby pro rodinnou rekreaci, ve které není přihlášena žádná fyzická osoba. 3. Navrhovatel dne 15. 2. 2022 vyzval obec k nápravě nezákonnosti, kterou spatřoval v diferencované sazbě poplatku. Obec ve stanovené lhůtě nápravu nezjednala. Přijala však obecně závaznou vyhlášku č. 1/2022, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 3/2021, o místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství. Ustanovení čl. 5 odst. 1 a 2 téhož předpisu zní nyní takto: "(1) Sazba poplatku činí 500 Kč. (2) Sazba poplatku pro vlastníka nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu pro rodinnou rekreaci, ve které není přihlášená žádná fyzická osoba, se zvyšuje na 700 Kč." 4. Navrhovatel rozhodnutím ze dne 24. 5. 2022 č. j. MV-80286-14/ODK-2022 pozastavil účinnost napadeného ustanovení. Rozklad obce Číměř proti tomuto rozhodnutí zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 9. 8. 2022 č. j. MV-121938-3/SO-2022. II. Test čtyř kroků pro posouzení obecně závazné vyhlášky 5. Protože navrhovatel, obec a v návaznosti na to také Ústavní soud strukturují svou argumentaci podle tzv. testu čtyř kroků, jímž se pravidelně posuzují obecně závazné vyhlášky obcí, je vhodné již zde pro přehlednost jednotlivé kroky tohoto testu shrnout. Tento test Ústavní soud vymezil poprvé v nálezu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (Prostějov; N 61/36 SbNU 663; č. 210/2005 Sb.) a upravil v nálezu ze dne 14. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 42/23 (Jenštejn). Zahrnuje posouzení, zda (1) měla obec pravomoc vydat napadenou obecně závaznou vyhlášku, (2) se při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), (3) obecně závazná vyhláška není v rozporu s obecnými ústavními principy a obec nezneužila při jejím vydání zákonem svěřenou pravomoc a konečně (4) nejednala přijetím napadeného ustanovení zjevně nerozumně. III. Argumentace navrhovatele 6. Navrhovatel svou argumentací směřuje do třetího kroku uvedeného testu. Obec podle něj zneužila svou pravomoc nepřípustným rozlišováním mezi poplatníky poplatku za komunální odpad z titulu přihlášení k trvalému pobytu v obci a vlastnictví nemovité věci. Obchází tak konstrukci poplatku vymezenou v § 10e zákona o místních poplatcích. Ten sice rozlišuje dvě kategorie poplatníků, avšak s ohledem na vymezení předmětu poplatku je staví na stejnou úroveň a zachází s nimi zásadně stejnou měrou. Rozdíl mezi poplatníky spočívá primárně v tom, že první skupina se podílí na tvorbě reprezentace obce, zatímco druhá nemá možnost výši poplatku ani podobu zvoleného systému odpadového hospodářství v žádném směru ovlivnit. Poplatek za obecní systém odpadového hospodářství představuje poplatek za samotnou existenci systému nakládání s komunálním odpadem. Vychází z principu, že z tohoto systému má prospěch každá osoba přihlášená v obci nebo tam vlastní nemovitou věc zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu pro rodinnou rekreaci, v níž žádná fyzická osoba přihlášena není. Proto obec zavede poplatek v pevné výši s tím, že se platí samostatně z důvodu přihlášení a samostatně z důvodu vlastnictví nemovitých věcí. Podle navrhovatele takové nastavení zohledňuje způsob produkce odpadu a rozsah využívání nemovitých věcí: zatímco osoby přihlášené k pobytu v obci se zde typicky pravidelně zdržují a produkují odpad celoročně, u jiných vlastníků nemovitých věcí je rozsah jejich využívání variabilní v průběhu roku, takže vazba poplatku na nemovitou věc odpovídá určitému průměru. Předmětem daného poplatku není produkce odpadu, jehož rozsah není konstrukčním prvkem poplatku. Taková je spravedlivá představa zákonodárce a napadené ustanovení s ní koliduje. 7. Legitimní a racionální důvody pro stanovení odlišné sazby poplatku by mohly podle navrhovatele spočívat pouze ve specifických okolnostech, které nemohl zákonodárce v obecné úpravě zohlednit. Takové důvody pro rozdíl v sazbě právě ve výši 200 Kč obec neuvedla a v praxi si je lze obtížně představit. Podle navrhovatele takovými důvody nejsou tvrzená nesrovnatelnost obou skupin poplatníků, rozdílně koncipované poplatky ani existence tzv. slevy na skládkovném nebo výše vybraných prostředků od jednotlivých skupin poplatníků, která v souhrnu nepokryje náklady obce na provoz systému odpadového hospodářství. 8. Zákon o místních poplatcích s oběma kategoriemi zachází v souladu s principem rovnosti. Nejde přitom o dva různé poplatky, nýbrž jeden, k němuž poplatková povinnost vzniká ze dvou důvodů. Sleva na skládkovném pak podle navrhovatele není vázána na odpad produkovaný obyvateli obce; má na ni vliv pouze počet obyvatel obce jako takový. Náklady obce s nezákonností odlišné sazby poplatku nijak nesouvisejí. Obec může sazbu poplatku zvýšit až do zákonem stanovené hranice 1 200 Kč, zachová-li přitom rovný základ pro obě kategorie poplatníků. Hodlá-li obec zohlednit rozsah vyprodukovaného odpadu, může zvolit konstrukci místního poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci podle § 10i a násl. zákona o místních poplatcích. Místní poplatek za obecní systém odpadového hospodářství neumožňuje zohlednit rozsah produkce odpadu v obci a pomíjí i další poplatníky, kteří v obci mohou produkovat odpad (např. nepřihlášené osoby v nemovité věci, kde je přihlášena jiná osoba). 9. Nižší základní sazba pro poplatníky z titulu přihlášení v obci nepředstavuje legitimní zvýhodnění osob s trvalým pobytem v souvislosti s plněním úkolů obce vyplývajících z § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), které Ústavní soud připustil v nálezu ze dne 4. 6. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 48/18 (Milovice; N 104/94 SbNU 269; č. 183/2019 Sb.). Nejde o odměnu za určité protiplnění. Z nálezu ze dne 10. 12. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 16/02 (Vír; N 152/28 SbNU 367; č. 556/2002 Sb.) navrhovatel dovozuje, že zvýhodnění celé zákonem vymezené kategorie poplatníků je nepřípustné. Případné úlevy na poplatku musí obce stanovit na rovném základě pro obě skupiny poplatníků. 10. Navrhovatel nesouhlasí se stanoviskem Ministerstva financí, z něhož obec vycházela, protože Ministerstvo financí nedisponuje pravomocí autoritativně vykládat právní předpisy. Ve stanovisku naznačený postup představuje nepřípustné obcházení zákonné úpravy za podmínek, které nemohou být reálně naplněny. Vedle toho ani Ministerstvo financí v metodickém doporučení, ze kterého příslušné stanovisko vychází, nepřipouští možnost osvobození celé jedné ze zákonných kategorií poplatníků. Použitá analogie není přiléhavá, protože připodobňované poplatky (poplatek ze psů, poplatek za využívání veřejného prostranství) se vážou na předmět poplatku s ohledem na regulační funkci, nikoli na jednotlivé kategorie poplatníků postavených zákonem na roveň. IV. Vyjádření účastníků řízení 11. Obec tvrdí, že napadené ustanovení obstojí ve všech čtyřech krocích testu. Je podle ní legitimní upřednostňovat vlastní občany d