Pl.ÚS 28/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 368/2010 Sb. N 215/59 SbNU 123 Obecně závazná vyhláška města Břeclav; pravomoc obce ke stanovení zavíracích nočních hodin hostinců, restaurací a barů   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 2. listopadu 2010 sp. zn. Pl. ÚS 28/09 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky města Břeclav č. 5/2008 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku při provozování hostinských činností v obytné zástavbě města, za účasti města Břeclav jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 368/2010 Sb.). Výrok Obecně závazná vyhláška města Břeclav č. 5/2008 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku při provozování hostinských činností v obytné zástavbě města se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. 1. Návrhem doručeným dne 24. 9. 2009, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se Ministerstvo vnitra domáhalo zrušení v záhlaví uvedeného ustanovení obecně závazné vyhlášky města Břeclav č. 5/2008 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku při provozování hostinských činností v obytné zástavbě města. 2. Zastupitelstvo města Břeclav schválilo 25 přítomnými členy z celkového počtu 27 členů zastupitelstva dne 19. listopadu 2008 vydání napadené vyhlášky č. 5/2008. V souladu s § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích") byla vyhláška vyvěšena na úřední desce Městského úřadu Břeclav a nabyla účinnosti dnem 1. ledna 2009. 3. Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra provedl dne 26. ledna 2009 právní rozbor uvedené vyhlášky a shledal, že některá její ustanovení jsou v rozporu se zákonem, a vyzval město Břeclav ke zjednání nápravy v souladu s ustanovením § 123 odst. 1 zákona o obcích. Město Břeclav deklarovalo svou vůli (souhlas) předložit věc Ústavnímu soudu, "... neboť je v zájmu obcí, aby byl v této konkrétní věci vydán ústavní nález.". 4. Jelikož město Břeclav v zákonné lhůtě 60 dnů od doručení předmětné výzvy nápravu nezjednalo, zahájilo Ministerstvo vnitra s městem Břeclav správní řízení a dne 6. srpna 2009 vydalo rozhodnutí č. j. MV-1040-20/ODK-2009, kterým pozastavilo účinnost vyhlášky. Městu byla s ohledem na předchozí prohlášení o vůli předat věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu, tedy o nevůli zjednat nápravu, stanovena pro zjednání nápravy lhůta 30 dnů. Město Břeclav nápravu nezjednalo a nevyužilo ani možnosti podat rozklad. 5. Ministerstvo vnitra spatřuje ve znění ustanovení čl. 3 odst. 1 vyhlášky rozpor se zákonem. Toto ustanovení zní: " V obytné zástavbě města se stanovuje konec provozní doby hostinských provozoven takto: a) ve dnech předcházejících dnu pracovního klidu na 24:00 hodin, b) v ostatních dnech na 22:00 hodin, přičemž počátek provozní doby je každý den nejdříve v 6:00 hodin.". 6. Obce nemají dle názoru Ministerstva vnitra, opírajícího se o některé nálezy Ústavního soudu, možnost regulovat provozní dobu pohostinství, neboť se jedná o upravování rozsahu podnikatelských aktivit, byť se zde udává jako cíl ochrana veřejného pořádku. Takové omezování podnikání naráží na základní právo zaručené článkem 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Dle odstavce 1 citovaného článku Listiny pouze zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Provozování hostinské činnosti samo o sobě není činností, která by narušovala veřejný pořádek. Pokud k narušování veřejného pořádku v souvislosti s požíváním alkoholických nápojů dochází, mají obce k dispozici jiné prostředky na jeho ochranu, například ustanovení § 47 odst. 1 písm. b) až d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. U opatření plošného charakteru (vztahuje se k veškeré obytné zástavbě města) lze mít pochybnosti o jeho přiměřenosti. V daném případě nelze použít k vydání obecně závazné vyhlášky zmocnění dané ustanovením § 10 písm. a) zákona o obcích, neboť výslovné zákonné zmocnění dané původním zněním ustanovení § 96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, bylo zrušeno s účinností od 1. října 2003. 7. Právní úprava § 10 zákona o obcích slouží k omezování sociálně-patologických jevů, nikoli činností, které jsou ve své podstatě v souladu se zákonem, avšak je s nimi spojeno větší riziko narušení veřejného pořádku. Toto riziko není zcela úměrné opatření, které k jeho eliminaci město zvolilo. Chybí výslovné zákonné zmocnění k omezení provozování hostinské činnosti, která sama o sobě veřejný pořádek nenarušuje. 8. Z výše uvedených důvodů má Ministerstvo vnitra za to, že město Břeclav vydáním této vyhlášky v jejím napadeném ustanovení překročilo rámec věcné působnosti obce pro vydání obecně závazné vyhlášky upravený v ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích, a vyhláška města Břeclav je tak v napadeném ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a zákonem o obcích. II. Vyjádření účastníků řízení a veřejného ochránce práv K obsahu návrhu se písemně dne 18. 11. 2009 vyjádřilo město Břeclav. 9. Zastupitelstvo města Břeclav přijalo předmětnou obecně závaznou vyhlášku na základě neustálých stížností ze strany občanů, přičemž pro její přijetí hlasovali všichni přítomní zastupitelé. Předmětem a cílem této vyhlášky je regulace nežádoucích důsledků provozování hostinských činností v nočních hodinách, které významným způsobem zasahují do práva občanů na fyzické i duševní zdraví a pohodu jejich bydlení. Účelem není ochrana zdraví, kterou upravuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), nýbrž zabezpečení veřejného pořádku v širších dimenzích, do nichž spadá právo občanů na ochranu soukromí, nerušené užívání jejich domovů, dobré soužití, jakož i uspokojení jejich oprávněných zájmů a potřeb. 10. K námitce Ministerstva vnitra, že k omezení provozování hostinské činnosti chybí výslovné zákonné zmocnění, neboť výslovné zákonné zmocnění k vydání takové obecné závazné vyhlášky, dané původním zněním ustanovení § 96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, bylo s účinností od 1. října 2003 zrušeno, město uvedlo, že vypuštění možnosti omezení provozní doby ze zákona o ochraně veřejném zdraví bylo provedeno zákonem č. 274/2003 Sb. Z důvodové zprávy vyplývá, že důvodem zrušení tohoto ustanovení nebyla vůle zákonodárce předmětnou možnost obcím odepřít, nýbrž to, že obec může v těchto věcech postupovat podle § 10 písm. b) a c) zákona o obcích. Město Břeclav navrhuje, aby Ústavní soud návrh Ministerstva vnitra na zrušení článku 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky města Břeclav č. 5/2008 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku při provozování hostinských činností v obytné zástavbě města zamítl. 11. Ústavní soud zaslal v souladu s § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh Ministerstva vnitra veřejnému ochránci práv, který dopisem ze dne 26. 10. 2009 Ústavnímu soudu sdělil, že do řízení jako vedlejší účastník vstupuje. 12. Veřejný ochránce práv ve vyjádření uvedl, že ve všech demokratických zemích mají místní samosprávy kompetenci k regulaci provozní doby hostinských zařízení, neboť právo provozovat hostinskou činnost se (obdobně jako v případě jiných podnikatelských činností) obvykle dostává do kolize s právem na ochranu soukromého života (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Zákonodárce (a derivativně i normotvorné orgány územních samospráv) mají legitimní oprávnění vyřešit kolizi těchto práv v obecné rovině tím, že umožní, aby v určitém čase (nočním) byla podnikatelská činnost zakázána. Právo podnikat/provozovat hospodářskou činnost, zakotvené v čl. 26 odst. 1 Listiny, není právem neomezeným a je třeba jej vždy poměřovat s jinými právy a oprávněnými zájmy druhých osob, stejně jako s ochranou veřejného zájmu. 13. Veřejný ochránce práv je toho názoru, že ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích v platném znění dává obcím dostatečný prostor ke stanovení povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, in concreto aby upravily, že provozní doba hostinských zařízení bude na vybraných částech obce (případně na celém území obce) "časově regulována". 14. Co se týče otázky kolize čl. 3 odst. 1 napadené vyhlášky s čl. 26 Listiny, právo provozovat hospodářskou činnost (podnikat)