Pl.ÚS 28/16 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 28/16 ze dne 14. 2. 2017 95/2017 Sb. N 26/84 SbNU 313 Blokování nelegálního hazardu na internetu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Davida Uhlíře ze dne 14. února 2017 sp. zn. Pl. ÚS 28/16 ve věci návrhu skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených Mgr. Ing. Martinem Lukášem, advokátem, se sídlem v Praze 1, Na Florenci 2116/15, na zrušení § 82, 84 a § 123 odst. 5 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 95/2017 Sb.). Návrh na zrušení ustanovení § 82, 84 a § 123 odst. 5 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, se zamítá. Odůvodnění I. Návrh na zrušení ustanovení zákona 1. Návrhem podaným dne 31. 8. 2016 se skupina 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen "Ústava") domáhá, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 82, 84 a § 123 odst. 5 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. 2. Ustanovení § 82 a 84 upravují (zjednodušeně řečeno) "blokaci" nepovolených internetových her: Poskytovatelé připojení k internetu na území České republiky jsou podle nich povinni zamezit přístup k internetovým stránkám uvedeným na seznamu nepovolených internetových her (tzv. blacklistu), který vede, o zápisu z moci úřední rozhoduje a stejně tak i výmaz z něj provádí Ministerstvo financí (dále též jen "ministerstvo"). Na seznam se zapisují internetové stránky, na kterých jsou provozovány hazardní hry, k nimž nebylo uděleno povolení nebo které nebyly řádně ohlášeny. Ve správním řízení o zápisu na seznam se účastníkovi (provozovateli hazardní hry, popř. držiteli dané domény) doručují písemnosti veřejnou vyhláškou, a pokud je známého pobytu nebo sídla, současně i na vědomí na jeho adresu. Poskytovatelé připojení jsou povinni zablokovat přístup do 15 dnů od zveřejnění v seznamu, který je dostupný na internetových stránkách ministerstva. Ustanovení § 123 odst. 5 vymezuje správní delikt spočívající v tom, že poskytovatel připojení neučiní v zákonné lhůtě opatření potřebná k zamezení v přístupu ke stránkám na seznamu, a lze za něj uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč. 3. Navrhovatel považuje úpravu za rozpornou s ústavním pořádkem; je podle něj neurčitá, zasahuje do právní jistoty adresátů, svobody projevu a práva na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod i do práva podnikat zakotveného v čl. 26 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.; dále jen "Listina"), odporuje požadavkům mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, i právu Evropské unie. Na podporu svých tvrzení připojuje navrhovatel znalecký posudek ze dne 29. 8. 2016 č. 1483/2016, zpracovaný Ing. Janem Fantou, soudním znalcem mj. v oborech elektronika, kybernetika a výpočetní technika. 4. Zákon je podle navrhovatele neurčitý v tom, že jednoznačně nevymezuje povinné subjekty - nedefinuje přesně pojem "poskytovatele připojení k internetu"; zejména není jasné, zda se vztahuje pouze na podnikatele, anebo i na jiné osoby, které zpřístupní internet koncovým uživatelům, např. restaurace, univerzity, obce nebo prosté fyzické osoby, které umožní připojení prostřednictvím tzv. hotspotu. Naopak se nevztahuje (byť by měl) na poskytování připojení ze zahraničí, např. přes satelit anebo v rámci interních sítí nadnárodních koncernů. Úprava je nejasná i co do pojmu "internetové stránky" - v praxi je používán výraz webová stránka, který má ovšem posunutý význam. Ze zákona pak není zřejmé, zda má být blokována doménová adresa jako celek, anebo jen doménové jméno druhého či nižšího řádu, ani jakým způsobem má být seznam zpřístupněn, nakolik bude vyžadována součinnost poskytovatelů připojení a zda se bude týkat i stránek obsahujících reklamu na nelegální hazardní hry. 5. Vedle neurčitého pojmosloví poukazuje navrhovatel na nejasnosti procesního režimu - k blokaci by mělo podle něj docházet výhradně na základě soudního příkazu, popř. rozhodnutí specializovaného orgánu, např. Českého telekomunikačního úřadu. Zákon nedostatečně upravuje řízení o výmazu ze seznamu nepovolených internetových her a povinnost poskytovatelů připojení stránku (znovu) zpřístupnit. Realizace norem bude spojena se značnými náklady, které mohou být až likvidační, a vedle hazardní hry bude v řadě případů třeba zablokovat i legální obsah umístěný na dané internetové stránce. Osoby s rozvinutější digitální gramotností navíc najdou způsoby, jak blokaci obejít, a zákon měl podrobněji vymezit předpoklady odpovědnosti a liberační důvody. 6. Navrhovatel vnímá institut blokace nepovolených hazardních her provozovaných na internetu jako ústavně nepřípustnou cenzuru prováděnou bez odpovídajících zákonných mantinelů - svévolně orgánem výkonné moci. Zákon zasahuje do ústavně i mezinárodními závazky garantované svobody projevu a práva na informace, přičemž na úpravu nelze vztáhnout limity podle čl. 17 odst. 4 Listiny, neboť nejde o legitimní a v demokratické společnosti nezbytné opatření. Úprava není způsobilá dosáhnout deklarovaných cílů, její součástí měly být garance základních práv a svobod. II. Vyjádření (vedlejších) účastníků, replika navrhovatele 7. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se ve svém vyjádření soustředí na popis legislativního procesu. Návrh zákona o hazardních hrách projednávala jako sněmovní tisk č. 578, předkladatelem byla vláda České republiky, byl schválen dne 13. 4. 2016, přičemž ze 175 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 149 zákonodárců, 2 byli proti. Napadená ustanovení nebyla oproti vládnímu návrhu nijak pozměněna. Při projednání v Poslanecké sněmovně byla věnována pozornost variantám zvažovaným vládou, zejména zda má být rozhodování o zápisu na seznam nepovolených internetových her svěřeno ministerstvu s následným přezkumem soudy ve správním soudnictví, anebo zda by o něm měl rozhodovat výlučně soud. V Poslanecké sněmovně zazněly pochybnosti nad koncepcí blokace - jak z pohledu ideového (otázka cenzury), tak i technického (efektivita úpravy). Do legislativního procesu byla vtažena i odborná veřejnost - zástupci sázkových kanceláří možnost blokace podporovali, neboť zamezení přístupu nelegálních provozovatelů na trh považují za klíčový problém. Sdružení pro internetový rozvoj brojilo zejména proti tomu, aby o blokaci rozhodovalo Ministerstvo financí, které naopak zdůrazňovalo vysoké náklady a nárůst agendy soudů, pokud by bylo rozhodování svěřeno přímo jim, přičemž toto řešení by bylo na úkor rychlého a efektivního blokování nelegálních her. 8. Senát Parlamentu České republiky podal vyjádření dne 12. 10. 2016. K legislativnímu procesu uvádí, že návrh zákona o hazardních hrách mu byl postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 2. 5. 2016 a byl veden pod číslem tisku 256 pro 10. funkční období 2014-2016. Organizační výbor přikázal návrh zákona k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako garančnímu výboru a ještě dalším třem výborům. Garanční výbor ani výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí k návrhu nepřijaly žádné usnesení; ústavně-právní výbor a výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice doporučily Senátu schválit návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Následně Senát na 24. schůzi konané dne 26. 5. 2016 usnesením č. 452 schválil návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Při hlasování č. 48 se z 65 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo pro návrh 42 zákonodárců, nikdo nebyl proti. 9. Vláda České republiky usnesením ze dne 17. 10. 2016 č. 1013 schválila svůj vstup do řízení ve smyslu § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ve vyjádření podaném dne 31. 10. 2016 navrhuje jako vedlejší účastník zamítnutí návrhu; popírá tvrzení o neurčitosti pojmu poskytovatele připojení k internetu, neboť v praxi je běžně používán a abstraktní přístup je nutný vzhledem k dynamice vývoje informačních technologií. Vláda vnímá poskytovatele připojení jako podmnožinu poskytovatelů služeb informační společnosti ve smyslu § 2 písm. a) a d) zákona č. 480/2004 Sb., o některých službách informační společnosti a o změně některých zákonů (zákon o některých službách informační společnosti), poukazuje i na jejich odpovědnost za obsah informací a § 3 až 6 téhož zákona. 10.