Pl.ÚS 29/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 181/2009 Sb. N 89/53 SbNU 125 K ústavnosti daně z převodu nemovitostí   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická ze dne 21. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu podaného podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na vyslovení protiústavnosti § 8, 9, 10 a 15 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 420/2003 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 181/2009 Sb.). Výrok I. Návrh na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 8 odst. 1 písm. a), § 9 odst. 1 písm. a), § 10 písm. a) věty první a § 15 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 420/2003 Sb., se zamítá. II. Ve zbytku se návrh odmítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu 1. Ústavnímu soudu byl dne 9. 10. 2008 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též jen „NSS“) na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 8, 9, 10 a 15 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 420/2003 Sb. 2. Navrhovatel tak učinil poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dospěl k závěru, že ustanovení § 8, 9, 10 a 15 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 420/2003 Sb., jsou v rozporu s čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 odst. 1, 4 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). 3. V uvedené věci sp. zn. 2 Afs 178/2006 je NSS rozhodováno o kasační stížnosti stěžovatele Ing. M. P. proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 5. 2006 č. j. 29 Ca 129/2004-22, ve které tvrdí, že § 15 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, odporuje ústavně zaručenému vlastnickému právu, zakotvenému v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a také v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“). Rozsudkem Krajského soudu v Brně byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 2. 3. 2004 č. j. 8069/03/FŘ 140, kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti platebnímu výměru Finančního úřadu Brno III ze dne 8. 8. 2003 č. j. 144773/03/290961/1675. Tímto rozhodnutím byla stěžovateli vyměřena daň z převodu nemovitostí ve výši 3 120 Kč, neboť došlo k prodeji nemovitosti v k. ú. Soběšice manželi P., společností NDL, s. r. o., a společností DPN, s. r. o., manželům B. 4. NSS přerušil v dané věci řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na vyslovení protiústavnosti napadených ustanovení, neboť si myslí, že samotná daň z převodu nemovitostí je protiústavní. Ve svém petitu se NSS domáhá pouze vyslovení protiústavnosti relevantních zákonných ustanovení, nikoli jejich zrušení, neboť novelou provedenou zákonem č. 420/2003 Sb. byla všechna tato ustanovení změněna a v rámci tzv. konkrétní kontroly norem je NSS aktivně legitimován toliko k podání návrhu na vyslovení protiústavnosti těch zákonných ustanovení a v takovém znění, které je povinen aplikovat. Podle názoru NSS (NSS zde odkázal na rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2008 sp. zn. 5 Afs 7/2005, in: č. 1575/2008 Sb. NSS) v řízeních, která dobíhají u správních soudů, má interpretativní výrok Ústavního soudu (vyslovení protiústavnosti ustanovení již derogované, příp. novelizované právní normy) stejný význam a smysl jako výrok, kterým se ruší právní předpis. Co se týče kompetence Ústavního soudu vyslovit protiústavnost již derogované, příp. novelizované právní normy, NSS odkazuje na ustálenou judikaturu Ústavního soudu z posledního období [především nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), ve kterém byl vysloven názor, že Ústavní soud je podle čl. 95 odst. 2 Ústavy příslušný meritorně přezkoumat ústavnost napadeného ustanovení, i když bylo již zrušeno (změněno), a to za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc, a nikoli subjekt soukromého práva]. 5. NSS si dále položil otázku po možnosti Ústavního soudu věcně přezkoumávat ústavnost daňového zákona, neboť stanovení určité daně je třeba nahlížet v kontextu rozpočtové politiky státu a je především věcí politické reprezentace, co učiní předmětem daně a jakou formu a výši daní určí (jde o typickou „political question“). I podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) „je koncepce daňové politiky věcí státu, který určuje, jaké bude daňové zatížení poplatníka konkrétní daně.“. O vymezení určitých referenčních kritérií se Ústavní soud pokusil naposledy ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) [viz ale též nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)], podle kterého má zákonodárce „široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžních sankcí“ a za své rozhodování nese především politickou odpovědnost. Přestože je daň veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do vlastnického práva povinného subjektu, nepředstavuje bez dalších podmínek dotčení ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozice. V těchto judikátech Ústavní soud dále specifikoval obsah ústavního přezkumu, který zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické, tak i akcesorické, a formuloval pojem škrtícího (rdousícího) působení. Nález publikovaný pod č. 18/2008 Sb. [sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557)] pak charakterizovala zdrženlivost soudu v otázkách politických, když navrhovatele odkázal na prostředky politické soutěže. Na základě rozboru judikatury NSS uzavírá, že za protiústavní je možné označit takovou daň, která by (1) bezdůvodně porušovala princip rovnosti a/nebo (2) měla konfiskační dopady. NSS se nicméně domnívá, že je třeba tato kritéria doplnit ještě o třetí kritérium, kterým je (3) legitimita uložené daňové povinnosti. Za protiústavní je podle NSS nutno označit i takovou daň, která sice nebude mít diskriminační či škrtící účinek, nicméně nebude opřena o žádný legitimní a racionální důvod. Ústavní je jen taková daň, která obstojí též v testu legitimity a racionality. Legitimita daně se nevyčerpává způsobem jejího přijetí a důvodem spočívajícím v naplnění státního rozpočtu. NSS v tomto kontextu odkazuje na test racionality, který je běžnou součástí judikatury Ústavního soudu v poslední době [nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. 6. V další části svého návrhu se NSS zabývá obecně funkcí a účelem daní. S odkazem na odbornou literaturu NSS uvádí tři primární funkce daní – alokační (ta se uplatňuje tehdy, když trh projevuje neefektivnost v alokaci zdrojů), redistribuční (ta je důležitá proto, že lidé nepokládají dané rozdělení důchodů a bohatství za spravedlivé) a stabilizační (jejím smyslem je zmírňování důsledků cyklických výkyvů v ekonomice). Na základě citací z díla filozofa Jana Sokola a Adama Smithe NSS shrnuje zásady daňové spravedlnosti do několika bodů, a to rovnosti, určitosti, pohodlnosti pro poplatníky a co nejmenší zátěže pro obyvatelstvo v poměru k příjmu, který vynášejí panovníkovi (státu). Dále NSS rozebírá další vymezení daní spočívající v odlišení jejich (1) primární (tj. fiskální, kde v popředí stojí zájem na daňové výnosnosti) a (2) regulativní (v popředí stojí účely sociálně nebo hospodářsky politické) funkce. V návaznosti na tyto úvahy NSS uvádí, že za ústavní je možno považovat pouze takovou daň, která je legitimní a racionální, tj. že stanovení této daně neodporuje základním pravidlům fungování státní moci v podmínkách demokratického právního státu, a to zásadě proporcionality a zásadě zákazu zneužití práva. 7. NSS krátce rozebírá význam daně z převodu nemovitostí v oblasti veřejných financí. Podle údajů Ministerstva financí můžeme pozorovat postupné zvyšování inkasa této daně, jehož celková výše nedosahuje ani jedno procento z celkových daňových příjmů státu. Efektivita výběru daně pak činila v roce 2004 celkem 2,85 %, což znamená, že pří