Pl.ÚS 3/16 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 3/16 ze dne 10. 7. 2018 186/2018 Sb. N 121/90 SbNU 39 Tzv. pravidlo desetinásobku pro družstevní záložny (kampeličky)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 10. července 2018 sp. zn. Pl. ÚS 3/16 ve věci návrhu skupiny senátorů, zastoupené JUDr. Liborem Němcem, advokátem, se sídlem Husova 5, Praha 1 - Staré Město, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 186/2018 Sb.). Výrok Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Ústavnímu soudu byl dne 4. 2. 2016 doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále též jen "navrhovatelka"), za kterou jedná senátorka JUDr. Eliška Wagnerová, Ph.D., doplněný podáními ze dne 27. 9. 2016 a 4. 7. 2017, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb., (dále jen "zákon o spořitelních a úvěrních družstvech" nebo "zákon č. 87/1995 Sb."). 2. Zákonem č. 333/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, byl zákon č. 87/1995 Sb. novelizován mj. tak, že do ustanovení § 3 odst. 4 byla s účinností od 1. 7. 2015 vložena věta: "Souhrn zůstatků vkladů člena spojený s úrokem nebo obdobnou výhodou nesmí překročit desetinásobek souhrnu jeho splaceného základního členského vkladu a splaceného dalšího členského vkladu." (dále jen "pravidlo desetinásobku"). 3. V uvedené novele zákona o spořitelních a úvěrních družstvech upravil Parlament České republiky - na návrh vlády a z podnětu České národní banky (dále též jen "ČNB") - celou řadu pravidel s cílem řešit narůstající nestabilitu v sektoru družstevních záložen, a to i prostřednictvím "pravidla desetinásobku", jež by mělo zvýšit zájem členů o hospodaření dané družstevní záložny; právě toto pravidlo však považuje navrhovatelka z níže rekapitulovaných důvodů za protiústavní. II. Argumentace navrhovatelky 4. V důsledku novelizovaného znění § 3 odst. 4 zákona o spořitelních a úvěrních družstvech tak podle navrhovatelky není jedna jedenáctina celkového objemu peněžních prostředků, jež jsou do družstevní záložny vloženy, chráněna systémem pojištění vkladů, čímž jsou podle ní z dále rozvedených důvodů "klienti družstevních záložen znevýhodněni oproti klientům bank", a tím dochází k porušení čl. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě"), neboť dochází k porušení práva vlastnit majetek, práva podnikat (v tom smyslu, že napadená právní úprava způsobuje tzv. rdousící efekt) a práva nebýt diskriminován; napadenou částí zákonného ustanovení je podle navrhovatelky navíc porušen i princip předvídatelnosti práva a ochrany legitimního očekávání. 5. Navrhovatelka zdůrazňuje, že napadené zákonné ustanovení nesplňuje ani "nultý" krok testu proporcionality v podobě existence legitimního cíle, jelikož nejen ze samotného § 3 odst. 4 zákona č. 87/1995 Sb., ale ani z důvodové zprávy k zákonu č. 333/2014 Sb. žádný legitimní cíl nevyplývá, neboť jen stěží může být oním legitimním cílem toliko "posílení finanční zainteresovanosti členů družstevních záložen". A pokud by cílem právní úpravy mělo být odstranění a prevence vzniku některých dřívějších problémů segmentu družstevních záložen, potom napadená právní úprava tento cíl v žádném případě nemůže naplnit, neboť jediným důsledkem tohoto opatření je "odříznutí" záložen od vkladů jako podstatného zdroje financování úvěrové činnosti záložen. Podle navrhovatelky totiž zájemci z řad veřejnosti dají vždy přednost vkladu u banky, pro jehož úročení zákon nevyžaduje, aby se stali jejími akcionáři, před uložením finančních prostředků u záložen, jež buď nebudou ze zákona úročeny, nebo úročeny budou, ale vkladatelé se budou muset podílet významným způsobem na kapitálu záložny. Navrhovatelka se proto domnívá, že napadená část zákonného ustanovení nesměřuje k odstranění některých slabých míst tohoto segmentu finančního trhu, nýbrž k likvidaci segmentu družstevních záložen jako celku. 6. S odkazem na obsah analýzy právní úpravy družstevních záložen ve Spolkové republice Německo (přiložené k posuzovanému návrhu) navrhovatelka zdůrazňuje, že podnikatelská činnost družstevních záložen nemusí být výlučně založena na členském principu, respektive principech vzájemnosti a nevýdělečnosti, o nichž se zmiňuje důvodová zpráva k zákonu č. 333/2014 Sb. Situace ve Spolkové republice Německo přitom dle navrhovatelky názorně ukazuje, že družstevní záložny mohou být plně integrální součástí bankovnictví a s jejich činností nemusí být nutně spojeno nadměrné riziko ani jakákoli forma "morálního hazardu" zmiňovaná v důvodové zprávě. Družstevní záložny a banky představují srovnatelné subjekty jak z hlediska jimi nabízených produktů, tak z hlediska právní regulace jejich podnikatelské činnosti, a jediným rozdílem tak zůstává právě onen členský princip, jejž ovšem nelze považovat za obligatorní znak družstevních záložen. 7. Navrhovatelka ve svém návrhu dokládá tvrzený "rdousící efekt" napadené právní úpravy tvrzením, že s účinností zákona č. 333/2014 Sb. došlo k "dramatickému propadu nových vkladů"; je proto jen otázkou času, kdy se družstevní záložny ekonomicky zhroutí, a kdy tedy dojde k likvidaci celého sektoru družstevních záložen. Zřejmý rdousící, až likvidační efekt přitom působí nejen na samotné družstevní záložny, nýbrž rovněž na jejich členy - vkladatele, již mají u záložen uložen vklad převyšující zákonnou maximální výši náhrady poskytované z Garančního systému finančního trhu (dříve Fondu pojištění vkladů), a osoby, které mají v družstevních záložnách významný majetkový podíl. Jako problematické je navíc namístě vnímat nejen omezení možnosti úročit vklady nových členů družstevních záložen, ale i samotnou skutečnost, že se tato omezení dotknou i stávajících vkladů. Retroaktivně tak dochází ke změně smluvních podmínek stávajících klientů družstevních záložen, která má zcela zásadní dopad. V této souvislosti navrhovatelka poukazuje i na velmi krátkou legisvakanční lhůtu, po kterou družstevní záložny - zvláště pak menší družstevní záložny - neměly reálnou možnost na takto podstatnou změnu jakkoli zareagovat. 8. Prizmatem třístupňového testu proporcionality, aplikovaného kupř. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), neobstojí dle navrhovatelky napadená právní úprava již v prvním kroku, neboť není splněno kritérium vhodnosti uplatněného opatření. Pokud totiž má být dle zákonodárce hlavním problémem segmentu družstevních záložen skutečnost, že jejich úvěrová činnost vyžaduje relativně dražší zdroje financování, jež nutí záložny vyhledávat výnosnější umístění aktiv, tedy poskytovat dražší úvěry obsahující inherentně vyšší riziko, potom k odstranění tohoto problému může jen stěží vést opatření znamenající neúročení (části) vkladů, neboť jediným důsledkem tohoto opatření je naopak pouze znemožnění schopnosti přijímat (nové) vklady a konsekventně i poskytovat úvěry svým členům; důsledkem napadeného zákonného ustanovení je tedy faktické znemožnění výkonu základní činnosti družstevní záložny podle § 1 odst. 2 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Podle navrhovatelky je přitom adekvátním nástrojem kontroly řádného řízení kreditního rizika družstevních záložen především účinný výkon dohledu nad dodržováním již tak přísných pravidel pro poskytování úvěrů a řízení rizik spojených s touto podnikatelskou činností, vyplývající v prvé řadě ze stávajícího znění zákona č. 87/1995 Sb., vyhlášky České národní banky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a