Pl.ÚS 3/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 3/17 ze dne 11. 4. 2017 159/2017 Sb. N 56/85 SbNU 53 Obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 11/2016, o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na části Brněnské vodní nádrže   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy (soudce zpravodaj), Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 11. dubna 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/17 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 11/2016 o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na části Brněnské vodní nádrže, za účasti statutárního města Brna, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, zastoupeného Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 - Nové Město, jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 159/2017 Sb.). Obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 11/2016 o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na části Brněnské vodní nádrže se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. Shrnutí návrhu 1. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 27. 1. 2017 se Ministerstvo vnitra (dále též jen "ministerstvo") domáhalo podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna (dále též jen "město") č. 11/2016 o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na části Brněnské vodní nádrže (dále též jen "vyhláška"). 2. V návrhu ministerstvo konstatovalo, že vyhláška má - až na regulovanou oblast Brněnské vodní nádrže - totožný obsah jako obecně závazná vyhláška č. 7/2016 o regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na Brněnské vodní nádrži, ke které již dříve zaslalo městu výzvu ke zjednání nápravy, a že s ním vedlo správní řízení o pozastavení účinnosti této vyhlášky, tato vyhláška byla zrušena dne 11. 10. 2016. V rámci dozorového procesu vůči vyhlášce bylo městu opakovaně sděleno, že není oprávněno regulaci plavby plavidel se spalovacími motory na Brněnské vodní nádrži obecně závaznou vyhláškou vůbec upravovat. Protože město i přes opakovaně sdělený právní názor ministerstva vydalo vyhlášku (sc. vyhlášku napadenou tímto návrhem) obdobného znění, ministerstvo dovodilo, že město dobrovolně nápravu nezjedná, tudíž mu nezasílalo výzvu ke zjednání nápravy podle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o obcích"). Výzva ke zjednání nápravy by podle jeho názoru nebyla účelná, jelikož smyslem výzvy je především poskytnutí času k možnému dobrovolnému zjednání nápravy, takže jejím zasláním by docházelo ke zbytečnému prodlužování nezákonného stavu [v této souvislosti odkázalo na nález sp. zn. Pl. ÚS 49/03 ze dne 28. 4. 2005 (N 95/37 SbNU 285; 227/2005 Sb.)]. Ministerstvo zahájilo s městem rovnou správní řízení, v jehož průběhu se dne 16. 12. 2016 uskutečnilo ústní jednání s provedením listinných důkazů, a rozhodnutím ze dne 20. 12. 2016 č. j. MV-148050-10/ODK-2016 pozastavilo účinnost vyhlášky (rozhodnutí nabylo právní moci dne 6. 1. 2017). 3. V další části návrhu se ministerstvo zaměřilo na ústavní a zákonné předpoklady vydání obecně závazné vyhlášky a dospělo k závěru, že vyhláška je v rozporu se zákonem. Připomnělo, že obec při vydávání obecně závazných vyhlášek nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého, překrývají-li se předmět a cíl obojí regulace. Poté zdůraznilo, že plavba plavidel se spalovacími motory je upravena zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, přičemž Ministerstvo dopravy vydalo na základě zákonného zmocnění v § 7 odst. 5 vodního zákona vyhlášku č. 46/2015 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě. Protože Brněnská vodní nádrž je vodní cestou účelovou (viz § 3 odst. 2 zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a § 3 vyhlášky č. 222/1995 Sb., o vodních cestách, plavebním provozu v přístavech, společné havárii a dopravě nebezpečných věcí, ve znění pozdějších předpisů), je Ministerstvo dopravy oprávněno regulovat, včetně jejího zákazu, i plavbu na této nádrži (je tak i činěno, kdy je tato vodní nádrž zařazena do přílohy č. 2 vyhlášky č. 46/2015 Sb., na kterou dopadají pravidla uvedená v jejím § 2 odst. 1). 4. Protože plavbu plavidel se spalovacími motory upravuje přímo sám vodní zákon, a to na celostátní úrovni, nebo k regulaci zmocňuje Ministerstvo dopravy, jde o problematiku, která je vyhrazena právním předpisům na celostátní úrovni, takže podle § 35 odst. 1 zákona o obcích nespadá do samostatné působnosti obce, v jejíž oblasti jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky. 5. S ohledem na tyto skutečnosti dospělo ministerstvo k závěru, že vyhláška upravuje problematiku mimo svou zákonem vymezenou věcnou působnost a z tohoto důvodu se dostává do rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 10 a 35 zákona o obcích. Shrnulo, že město stanovením zákazu ve vymezené části Brněnské vodní nádrže v době od 1. května do 30. září plavby plavidel se spalovacími motory o výkonu nejvýše 10kW, kdy plavidlo pluje takovou rychlostí, při které vztlak plavidla tvoří zejména hydrostatické síly a vliv dynamických sil vyvolaných rychlostí pohybu plavidla je zanedbatelný, upravilo problematiku mimo svou zákonem vymezenou věcnou působnost. Jelikož by vyhláška bez článku 2 postrádala smysl, navrhlo ministerstvo zrušení celé vyhlášky. II. Vyjádření účastníka řízení 6. Podle § 69 zákona o Ústavním soudu doručil soudce zpravodaj návrh městu jako účastníkovi řízení. 7. Město v úvodu vyjádření formulovalo zásadní nesouhlas s návrhem ministerstva a přesvědčení, že při vydání vyhlášky postupovalo zcela v souladu se zákonnými a podzákonnými předpisy a věcně v souladu s veřejným zájmem. 8. V rámci shrnutí skutkového stavu se město zaměřilo na vývoj právní úpravy zákazu plavby plavidel se spalovacími motory (vyhláška č. 241/2002 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě, a vyhláška č. 46/2015 Sb.) s tím, že vyhláškou č. 46/2015 Sb. byla na území Brněnské vodní nádrže povolena plavba plavidel se spalovacími motory o výkonu nejvýše 10 kW. Poté informovalo, že z řad obyvatel města vyvstávaly žádosti, prosby a petice o zlepšení neutěšené situace a opětovného zákazu jejich provozu na území Brněnské vodní nádrže. Město jednalo s Ministerstvem dopravy o zákazu plavby plavidel se spalovacími motory, avšak bez úspěchu. V zájmu vytvoření příznivých podmínek pro užívání Brněnské vodní nádrže z hlediska výkonu profesionálního i amatérského sportu, zajištění dopravy a předcházení konfliktních situací mezi uživateli vodní nádrže město vydalo vyhlášku č. 7/2016. Později vzalo na vědomí výzvu ministerstva (včetně námitek) a tuto vyhlášku dne 11. 10. 2016 zrušilo. Výtky ministerstva město zohlednilo a připravilo novou vyhlášku, která byla přijata téhož dne a oproti předchozí vyhlášce obsahovala úpravy v předmětu vyhlášky a také upřesnění cílů, které má vyhláška naplnit, aby bylo zřejmé, že město je k vydání vyhlášky kompetentní a věcně příslušné. Ve správním řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky zahájeném dne 23. 11. 2016 (bez předchozích výzev a upozornění) ministerstvo podle města nereagovalo na provedené změny a město se neztotožňuje s názorem ministerstva, že předmět vyhlášky se překrývá s předmětem vyhlášky č. 46/2015 Sb., potažmo vodního zákona. 9. Město pochybuje o správnosti postupu ministerstva, které mu neodeslalo výzvu ke zjednání nápravy s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 49/03 (viz výše). Uvádí, že citovaným nálezem byla posuzována vyhláška, která s okamžitou platností upravovala vstup úředních osob do budovy obecního úřadu a zpoplatňovala potenciálně strávený čas s dalšími úředními osobami, zatímco vyhláška upravuje zákaz pohybu plavidel od 1. května do 30. září, takže začátek období, v němž má být vyhláška aplikována, následuje téměř půl roku po zahájení správního řízení, tudíž ministerstvo mohlo bez potenciálního časového tlaku odeslat výzvu ke zjednání nápravy tak, jak mu ukládá zákon. Citovaný nález dle města nelze použít ani z toho důvodu, že v jeho případě došlo k významnému omezení předmětu úpravy a upřesnění vymezení jejího cíle. Z postupu ministerstva město usuzuje, že ministerstvo nemá přílišnou jistot