Pl.ÚS 3/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 3/24 ze dne 27. 3. 2024 U 3/123 SbNU 406 Povinnost obecných soudů posuzovat soulad vnitrostátního práva s právem Evropské unie   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Usnesení Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna (soudce zpravodaj), Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Pavla Kodyma, bytem Na Špitálce 2568/10, Praha 6 - Dejvice, zastoupeného JUDr. Kristiánem Lékem, advokátem, sídlem Seifertova 2919/12, Praha 3 - Žižkov, proti usnesení vlády ze dne 13. 12. 2023 č. j. 2307/23, kterým nebyl přijat návrh na jmenování stěžovatele předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, spojené s návrhem na zrušení zákona č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, za účasti vlády České republiky jako účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají. Odůvodnění 1. V této věci Ústavní soud připomíná, že ústavní stížnost je subsidiárním prostředkem ochrany základních práv a svobod. Ústavní soud též opakuje, že posouzení souladu vnitrostátního práva s právem Evropské unie náleží všem obecným soudům. I. Popis věci 2. Stěžovatel ústavní stížností napadá jednak usnesení vlády ze dne 13. 12. 2023, kterým nebyl jmenován předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, jednak zákon č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Stěžovatel tvrdí, že vláda porušila stěžovatelovo právo na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Podle stěžovatele je zrušení Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře v rozporu jak s principy demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), tak s právem Evropské unie (čl. 1 odst. 2 Ústavy). 3. Skutkové okolnosti nynějšího případu jsou následující. V roce 2017 vznikl Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře, který byl ústředním orgánem státní správy (§ 2 bod 15 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění do 31. 12. 2023). Prvním předsedou úřadu byl stěžovatel. Úřad bděl nad hospodářskou soutěží v oblasti železniční dopravy; zajišťoval, aby všichni dopravci mohli poskytovat své služby, pokud možno za stejných soutěžních podmínek. Existenci tohoto typu úřadu předvídá unijní právo, jmenovitě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. 11. 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. L 343, 14. 12. 2012, s. 32-77). Jedním z mnoha požadavků vyplývajících z unijního práva je, aby vnitrostátní regulační orgán byl samostatný a nezávislý (srov. čl. 55 odst. 1 směrnice 2012/34/EU). 4. Ke dni 1. 1. 2024 byl Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře zrušen zákonem č. 464/2023 Sb. a jeho působnost přešla na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Zrušení Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ovšem podle stěžovatele předcházely následující okolnosti. 5. V prosinci 2022 vyhlásilo Ministerstvo dopravy výběrové řízení na pozici předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Stěžovatel (dosavadní předseda tohoto úřadu) se přihlásil a uspěl. Ministerstvo dopravy proto vládě navrhlo, aby stěžovatele s účinností od 16. 2. 2023 opět jmenovala předsedou. Ovšem již 15. 2. 2023 stěžovateli (dle jeho tvrzení) zatelefonoval ministr dopravy Martin Kupka. Stěžovatele se měl zeptat, zda skutečně zaslal Evropské komisi dopis, v němž upozornil na problematický převod pozemků ve vlastnictví obchodní společnosti České dráhy, a. s., na Správu železnic, státní organizaci (prodejem pozemků v těsné blízkosti železničních stanic by České dráhy mohly snížit svůj dluh). Stěžovatel tuto skutečnost potvrdil. Krátce poté jej ministr dopravy znovu kontaktoval a sdělil mu, že návrh na jeho jmenování vezme zpět. A tak se také stalo. O týden později vláda pověřila vedením úřadu jeho dosavadního místopředsedu a současně vzala na vědomí záměr ministra dopravy na zrušení úřadu. Působnost a pravomoc tohoto úřadu měl od ledna 2024 vykonávat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. 6. Stěžovatel nesouhlasil s postupem Ministerstva dopravy a vlády, obrátil se proto na Městský soud v Praze. Tento soud rozsudkem ze dne 23. 11. 2023 č. j. 6 A 71/2023-110 žalobě vyhověl a rozhodl, že zásah ministerstva spočívající ve stažení návrhu na jmenování stěžovatele předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře byl nezákonný. Městský soud dále ministerstvu přikázal, aby obnovilo stav před zásahem tím, že znovu předloží návrh na jmenování stěžovatele. Nicméně ani poté stěžovatel nebyl jmenován: ministerstvo sice předložilo návrh na jmenování vládě, vláda však usnesením návrh nepřijala. II. Argumentace stěžovatele 7. A právě proti rozhodnutí, kterým vláda nepřijala návrh Ministerstva dopravy na jmenování stěžovatele předsedou Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, podává stěžovatel ústavní stížnost a současně navrhuje zrušení zákona č. 464/2023 Sb. Podle stěžovatele je postup vlády fakticky pokračováním snahy politické reprezentace zbavit se nepohodlné osoby, tj. stěžovatele. Stěžovatel se domnívá, že veškeré příkoří, kterého se mu nyní dostává, pramení z toho, že úřad pod jeho vedením poctivě plnil roli nezávislého regulátora na úseku železniční dopravy. Stěžovatel tak vidí ve zrušení úřadu a postupu ministra dopravy a vlády pokus o oslabení či odstranění nezávislosti regulátora trhu. Tímto postupem chce politická reprezentace zvýhodnit národního dopravce, společnost České dráhy a vyřešit nelehkou finanční situaci této obchodní společnosti. 8. Stěžovatel rozdělil svoji argumentaci do tří okruhů. Za prvé, ústavní stížnost je přípustná, neboť svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Přesah v nynější věci spočívá v nutnosti zrušit zákon, který založil rozpor s unijním právem. Podle směrnice 2012/34/EU musí členské státy zřídit samostatný a nezávislý vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví. Regulační subjekt je nezávislý jen tehdy, pokud je zajištěna jeho personální, organizační a funkční nezávislost. Ve vztahu k personální nezávislosti unijní právo vyžaduje, aby pravidla pro výběr osob do orgánů národního regulátora byla transparentní a aby tyto osoby nepodléhaly žádnému politickému či soukromému vlivu. Zrušení Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře a přesunutí jeho kompetencí pod Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je velmi problematické. Nyní tak v podstatě neexistuje žádný nezávislý regulátor. To je v rozporu s unijním právem. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a jeho nynější předseda nesplňují požadavek nezávislosti. Stěžovatel upozorňuje, že v důsledku neexistence skutečně nezávislého regulátora se otevřou "dveře" pro nezákonné postupy ve prospěch Českých drah a vůbec narušení hospodářské soutěže na trhu železniční dopravy. 9. Za druhé, nejmenování stěžovatele a zrušení úřadu rovněž porušilo stěžovatelovo právo na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Výše vylíčené okolnosti svědčí o svévolném postupu ministra dopravy s cílem zbavit se politicky nepohodlné osoby a instituce, a to na úkor závazků vyplývajících z unijního práva. 10. A konečně za třetí, napadený zákon je neústavní a je v rozporu s unijním právem. Stěžovatel kritizuje způsob, jakým byl zákon přijat; odporuje totiž principům demokratického právního státu (šlo o poslanecký návrh zákona, který neprošel standardním připomínkovým řízením; navíc jeho předkladatelem byl také ministr dopravy). Účelem napadeného zákona nebylo konsolidovat veřejné rozpočty (což se tvrdí v důvodové zprávě), nýbrž "zlikvidovat nezávislý a odborný dohled nad železničním trhem, jehož byl stěžovatel jako předseda garantem". III. Průběh řízení před Ústavním soudem 11. Ústavní soud uvádí, že v této věci nevyzval vládu jako účastníka řízení, aby se k věci vyjádřila. Opačný postup by byl s ohledem na ekonomii řízení zjevně bezúčelný, neboť nebyly splněny všechny předpoklady řízení před Ústavním soudem (viz část IV. níže). 12. Během nynějšího řízení obdržel Ústavní soud stanoviska od několika osob, které nejsou účastníky řízení ani vedlejšími účastníky řízení (odborová organizace při Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře; Transparency International - Česká republika, o.p.s.; Oživení, z.s.; RegioJet, a.s.; ALLRAIL asbl; Ing. Martin Kolovratník, člen Správní rady Správy železnic), jde o tzv. amici curiae. Zaslání těchto stanovisek avizoval stěžovatel již v ústavní stížnosti, ostatně všechna stanoviska stěžovatele podporují a argumentují ve prospěch projednání ústavní stížnosti. Obdržená vyjádření Ústavní soud založil do spisu, dále k nim však nebude přihlížet ani je nebude zasílat stě