Pl.ÚS 30/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013 K námitce podjatosti předsedy ÚOHS   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v plénu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 8. 10. 2009, Nejvyšší správní soud (dále jen "navrhovatel") navrhl postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy zrušení § 14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. V napadeném ustanovení správního řádu shledal navrhovatel rozpor s principem nestrannosti při rozhodování a tím práva na spravedlivý proces, dále rozpor s principem proporcionality a konečně práva na přístup k soudu. Navrhovatel uvedl, že předmětný návrh dle čl. 95 odst. 2 Ústavy podává v souvislosti se svou rozhodovací činností. Ve věci u něj vedené pod sp. zn. 1 Afs 7/2009 se stěžovatel, kterým je DPÚK a. s. (dříve Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s.), domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 42/2007-337 ze dne 17. 9. 2008, jímž byla zamítnuta žaloba stěžovatele na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále "ÚOHS") č. j. S 227/06-19569/06-SOHS II ze dne 6. 11. 2006. V něm ÚOHS mimo jiné rozhodl, že stěžovatel ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže"), zneužil svého dominantního postavení na trhu poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje na újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby tím, že dne 1. 8. 2006 bez dostatečného časového předstihu přerušil provoz 2135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje, čímž neposkytnul včasnou adaptaci Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. ÚOHS stěžovateli takové jednání do budoucna zakázal a uložil mu za ně pokutu ve výši 700 000,- Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad, který byl zamítnut rozhodnutím předsedy ÚOHS č. j. R 138/2006/01-12460/2007/310 ze dne 4. 7. 2007, když předseda ÚOHS napadené rozhodnutí potvrdil. Toto rozhodnutí následně napadl stěžovatel u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud"), který svým rozsudkem č. j. 62 Ca 42/2007-337 ze dne 17. 9. 2008 jeho žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, který řízení v této věci svým usnesením č. j. 1 Afs 7/2009-680 přerušil a obrátil se na Ústavní soud s výše uvedeným návrhem. Navrhovatel ve svém podání uvádí, že jako jednu z kasačních námitek označil stěžovatel podjatost předsedy ÚOHS. Zdůraznil přitom úzký vztah mezi řízením o správním deliktu a soudním řízením trestním; je podle něj nepřípustné, aby na předsedu ÚOHS byly kladeny nižší nároky než na trestního soudce (srov. k tomu i rozhodování Nejvyššího soudu ve věcech trestních). Oba se musejí zdržet všeho, co zpochybňuje jejich nepodjatost - tedy nadstandardních styků s advokáty účastníků řízení, předjímání výsledku řízení apod. Takové jednání nelze tolerovat jen proto, že jeho aktérem je vedoucí ústředního správního úřadu, který je vystaven mediálnímu tlaku. Stěžovatel se domnívá, že předčasná kategorická tvrzení předsedy ÚOHS o stěžovatelově vině musela podvědomě působit na zaměstnance ÚOHS, kteří byli činní ve správním řízení. Pokud by takto vystupoval předseda soudu a veřejně deklaroval odsouzení obžalovaného ještě před rozhodnutím soudu, byl by tím vedle důvodu pro delegaci věci založen i důvod pro kárné řízení proti němu. Rozdíl je zde navíc v tom, že předseda ústředního správního úřadu je na rozdíl od předsedy soudu vybaven přímou řídící působností vůči zaměstnancům úřadu a může přímo zasahovat do výše jejich platu. Soud tedy podle stěžovatele nevyvrátil to, že ÚOHS mohl být ovlivněn mediálními výroky svého předsedy. Stěžovatel dále nesouhlasil ani s tím, že účast předsedy ÚOHS na soukromé oslavě advokátní kanceláře lze zařadit do kategorie kontaktů s odbornou veřejností. Účast na takových akcích a skutečnost, že si předseda tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj, samy o sobě nemusejí zakládat pochybnosti o nepodjatosti předsedy; souhrn těchto skutečností spolu s mediálním vystupováním předsedy a jeho nečinností v dalších řízeních týkajících se stěžovatele však k takovým pochybám vede. Stěžovatel dále namítá, že předseda ÚOHS přitom nemá zákonem stanoveny žádné mediální a společenské povinnosti, kterými by bylo možno toto jeho chování - vhodné spíše pro politika - vysvětlit. Stěžovatel popírá názor krajského soudu, podle nějž se od úředních osob očekává komentování průběhu správního řízení; zejména to s ohledem na presumpci neviny nemůže platit v řízení o správních deliktech. Podle stěžovatele není nutno prokazovat osobní poměr předsedy ÚOHS k věci či k zástupcům účastníků (to by spíše zakládalo podezření ze spáchání trestného činu), nýbrž postačí pouhé pochybnosti o jeho nepodjatosti; ty jsou v této věci dány (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 722/05). Sám krajský soud ostatně spatřoval v chování předsedy jistou nepřístojnost, když připustil, že by u něj byl na místě uvážlivější přístup k plnění jeho mediálních a společenských povinností. Stěžovatel připomněl, že již v žalobě navrhoval, aby krajský soud přerušil řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 14 odst. 6 správního řádu, který brání vyslovení podjatosti předsedy ÚOHS. Existence této úpravy totiž vylučuje vedení řádného správního řízení, neboť umožňuje, aby v řízení vystupovaly a rozhodovaly zjevně vyloučené úřední osoby, a dostává se tak do rozporu s právem na spravedlivý proces. S takto vznesenou námitkou stěžovatele se navrhovatel zabýval při předběžném projednání věci sp. zn. 1 Afs 7/2009. Dospěl k závěru, že krajský soud postupoval nesprávně, když se meritorně zabýval námitkou podjatosti předsedy ÚOHS, a tedy naplněním podmínek § 14 odst. 1 správního řádu, a když současně konstatoval, že § 14 odst. 6 správního řádu brání soudu takovou podjatost vyslovit. Pokud podle § 14 odst. 6 správního řádu se ustanovení o vyloučení z projednávání a rozhodování věci pro podjatost (§ 14 odst. 1 až 5) nepoužijí pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky, pak soud ve správním soudnictví při přezkumu rozhodnutí takového vedoucího nemůže případnou námitku podjatosti hodnotit. Rozsudek krajského soudu je proto v této části nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť obsahuje logický rozpor spočívající v souběžné aplikaci § 14 odst. 1 a § 14 odst. 6 správního řádu. Současně však navrhovatel dospěl k závěru, že § 14 odst. 6 správního řádu, který jediný měl být krajským soudem ve věci aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a podal proto k Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení. Svou ústavněprávní argumentaci přitom doplnil z historického, systematického a komparativního pohledu. Ve svém obsáhlém podání navrhovatel poukázal na historický vývoj právní úpravy podjatosti ve správním řízení, když popsal její vývoj počínaje vládním nařízením č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), přes vládní nařízení č. 20/1955 Sb., č. 91/1960 Sb. až po zákon č. 71/1967 Sb. Žádný z těchto právních předpisů nevylučoval hodnocení podjatosti ve správním řízení s výjimkou nařízení č. 91/1960 Sb., které tuto otázku neupravovalo vůbec. Změnu přinesl až zákon č. 71/1967 Sb., o právním řízení (správní řád), který nově zakotvil v § 61 institut rozkladu jako opravný prostředek proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy. K řešení otázky možné podjatosti vedoucího ústředního orgánu státní správy, který o něm rozhodoval na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise, cituje navrhovatel dobový komentář, podle kterého "u vedoucího ústředního orgánu státní správy při jeho rozhodování o rozkladu podle § 61 odst. 2 správního řádu nepřichází vyloučení z důvodů podjatosti v úvahu. Není totiž pracovníkem správního orgánu. Značná známka objektivity jeho rozhodování je dána existencí zvláštní (tzv. rozkladové komise, na základě jejíhož návrhu vedoucí ústředního orgánu státní správy rozhoduje o rozkladu." (viz Šmíd, L. a kol.: Správní řád a předpisy souvisící. Praha: Panorama, 1984, s. 39). Tento výklad navrhovatel odmítá jako logicky chybný a účelový, neboť dovozuje z určité vlastnosti subjektu vlastnost jinou, která z té první nevyplývá. Rovněž úvahu, že zárukou objektivity rozhodování vedoucího ústředníh