Pl.ÚS 31/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 31/17 ze dne 17. 12. 2019 30/2020 Sb. N 212/97 SbNU 269 Přídavek na dítě ve zvýšené výměře   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 31/17 dne 17. prosince 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Davida Uhlíře o návrhu skupiny 20 senátorů, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 1107/15, 150 00 Praha 5, na zrušení ustanovení § 18 odst. 1 a 2 a § 18 odst. 3 ve slovech "ve zvýšené míře" zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, in eventum na zrušení celého ustanovení § 18 tohoto zákona, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatelky 1. Ústavnímu soudu byl dne 16. října 2017 doručen návrh skupiny 20 senátorů (dále též "navrhovatelka") na zrušení ustanovení § 18 odst. 1 a 2 a § 18 odst. 3 ve slovech "ve zvýšené míře" (správně "ve zvýšené výměře") zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o státní sociální podpoře"). Napadená zákonná ustanovení upravují výši přídavku na dítě, a to v základní a zvýšené výměře. 2. Navrhovatelka v napadených zákonných ustanoveních spatřuje rozpor s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Navrhovatelka tvrdí, že napadená ustanovení popírají zásadu obecné rovnosti i zákaz některých diskriminačních kritérií dle čl. 3 odst. 1 Listiny. Dle navrhovatelky jsou faktickou sankcí za skutečnost, jež je nepřičitatelná tomu, komu je důsledek přičítán, čímž je porušen princip předvídatelnosti práva, jakož i popřeny principy právní oblasti, jejíž jsou součástí. Současně tím dle mínění navrhovatelky neplní účel, který mají plnit, a nesplňují požadavek na racionalitu normy. 3. Ve vztahu napadené právní úpravy k porušení zásady rovnosti navrhovatelka uvedla, že v rámci skupiny osob, které mají nárok na dávku, je nově stanoveno další kritérium, jehož splnění či nesplnění vede k tomu, že je přiznána dávka ve výši vyšší či nižší. Tímto kritériem není sociální situace ani dítěte, ani rodiny, ani jakéhokoliv z jejích členů. Rozlišovací kritérium tak dle názoru navrhovatelky nemá žádný obhajitelný účel, který by bylo možno vztáhnout k účelu dávky, jímž je garance minimálního standardu lidské důstojnosti skrze materiální podporu. Tím je dle ní porušen princip akcesorické rovnosti, jehož podstatou je dodržení zásady rovnosti i v rámci jednotlivých skupin osob majících přístup k nějakému právu, statku, možnosti nebo výhodě. 4. Vedle porušení obecného principu rovnosti v jeho akcesorické podobě má navrhovatelka za to, že byl porušen i princip zakázaného znevýhodnění ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny podle vybraných kritérií skupinové příslušnosti. Dítě je vystaveno odlišnému právnímu a ekonomickému zacházení pouze na základě příslušnosti k rodině, která se hodnotí podle druhu příjmu jejích členů. Strukturálně vzato se dle jejího názoru jedná o rozlišení na základě příslušnosti k rodu nebo jiného postavení. Rodiny jsou různé a mají různé příjmy. Podle jejich typu pak zákon odlišuje příjem jejich dětí, což je rozlišení, které je podle navrhovatelky nepřípustným zásahem do záruk stanovených čl. 3 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka v této spojitosti odkázala na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva i judikaturu Ústavního soudu. Na jejím pozadí připouští, že sociální práva sice nemají bezpodmínečnou povahu, kdy domáhat se jich je možné jen v mezích příslušných zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny), přesto však nesmí být taková úprava diskriminační a v rozporu s ústavními principy, zejména pak musí vylučovat prostor pro libovůli. 5. Navrhovatelka je dále přesvědčena, že přídavek na dítě je dávkou, na kterou má nárok pouze dítě. Rodič, zákonný zástupce, osoba, které bylo dítě svěřeno, opatrovník, pěstoun nebo pečující instituce mohou být sice platebním místem, ale hmotněprávním příjemcem je vždy dítě. Nemá-li žádná z posuzovaných osob v rodině příjem určitého typu, který zákonodárce považoval za privilegovaný, je příjem dítěte nižší, byť sociální podmínky jsou shodné (nebo se pohybují ve shodném pásmu). Navrhovatelka k tomu podotýká, že takové pravidlo je přičítání chování jiné osoby k tíži osoby, která za tato nenese žádnou odpovědnost. Jedná se fakticky o uplatnění sociálně-právně-ekonomické sankce proti dítěti za jednání jiné osoby nebo osob. 6. Navrhovatelka též poznamenala, že jinak stanovený motivační mechanismus může mít za určitých okolností podobný ekonomický dopad. Kdyby se motivační dopad promítl například skrze daňové zvýhodnění nebo skrze dávku dospělé osoby či podporu bydlení, tak za určitých okolností může být ekonomický účinek srovnatelný. Navrhovatelka zdůraznila, že skutečnost, že dávka sleduje dítě, může zcela přerušit příčinnou souvislost mezi dopadem sankce a chováním osoby, kterou má stimulovat. Právo pak má povinnost stanovit pravidla tak, aby se motivační nástroje vztahovaly k motivovaným osobám, a nikoliv k jevům, které s nimi někdy mohou a jindy nemusejí pouze ekonomicky souviset. 7. Navrhovatelka je též názoru, že napadená právní úprava je iracionální. V případě motivačních dávek nebo jiných motivačních mechanismů by dle jejího názoru měla být pravidla nastavena tak, aby každé přičinění adresáta normy vedlo ke zlepšení jeho statusu. Křivka výhodnosti by tak měla stoupat od příjmové osy až do výše ekonomického statusu, kde motivace již postrádá smysl. Obě křivky však zde mají opačnou vzestupnou tendenci, jejich kombinace nemůže vyvolat ani smysluplný kompenzační, ani smysluplný motivační účinek. Navrhovatelka dle svých slov disponuje informací, že zvolené napadené řešení bude mít podle interní analýzy Ministerstva práce a sociálních věcí takový dopad, že osoby, kterých se týká snížená výměra dávky, představují nanejvýš 5 % dětí, které dávku pobírají. Zpravidla se dle navrhovatelky bude jednat o děti z rodin s menšími příjmy než v případě rodin, které dosáhnou na dávku zvýšenou. Za této situace je dle ní popřen jak kompenzační význam dávky, protože podpora není směřována v největší míře k nejchudším (nižším vrstvám), ale k sociální vrstvě vyšší (nižší střední vrstvy). Stejně tak je prý popřen motivační význam, protože takto formulovaná dávka "stimuluje" rodiny, aby se udržovaly v pásmu nižších středních vrstev. 8. Závěrem skupina 20 senátorů navrhla, aby Ústavní soud svým nálezem dílčí napadená zákonná ustanovení zrušil, popřípadě aby zrušil celé ustanovení § 18 zákona o státní sociální podpoře. II. Vyjádření účastníků řízení 9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky jako účastník řízení ve svém vyjádření popsala legislativní proces přijetí napadených ustanovení zákona o státní sociální podpoře. Poukázala na to, že Poslaneckou sněmovnou schválené nové znění § 18 bylo předloženo poslancem Romanem Sklenákem v rámci podrobné rozpravy ve druhém čtení návrhu zákona č. 200/2017 Sb., které se konalo dne 1. března 2017. Svůj pozměňovací návrh poslanec Roman Sklenák podrobně zdůvodnil jak v písemně předloženém návrhu nového znění ustanovení, tak v rámci obecné rozpravy ve druhém čtení. Zde Poslanecká sněmovna odkázala na stenoprotokoly o projednávání sněmovního tisku 854, jež jsou dostupné na jejích internetových stránkách. Na závěr vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že s návrhem zákona Parlament vyslovil ústavně předepsaným postupem souhlas, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. A je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí. 10. Senát Parlamentu České republiky jako účastník řízení ve svém vyjádření zrekapituloval průběh legislativního procesu přijetí napadených ustanovení s poukazem na vystoupení a názory některých senátorů během projednávání návrhu zákona na půdě Senátu. Rozhodnutí o podaném návrhu ponechal na úvaze Ústavního soudu. III. Vyjádření vedlejšího účastníka řízení 11. Vláda jako vedlejší účastnice řízení ve svém vyjádření, podepsaném tehdejším ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Janem Chvojkou, k návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o státní sociální podpoře shrnula stěžejní body argumentace navrhovatelky a uvedla, že názory skupiny senátorů na neústavnost napadené právní úpravy nesdílí, a navrhla zamítnutí návrhu jako nedůvodného. 12. K námitce, že napadená právní úprava popírá principy právní oblasti, jejíž je součástí, a neplní účel, který má plnit (resp. nesplňuje požadavek racionality), vláda uvedla, že Ústavní soud ve svých nále