Pl.ÚS 32/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 32/11 ze dne 23. 5. 2013   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Jaroslava Fenyka o ústavní stížnosti stěžovatelky Větrná energie Morava, s. r. o., se sídlem Rybná 682/14, 110 00 Praha 1 - Staré Město, zastoupené JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem se sídlem Oasis Florenc, Pobřežní 394/12, 186 00 Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, a proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008-72, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008-72, odmítl správní žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného Městského úřadu Bruntál (dále jen "žalovaný") ze dne 23. 10. 2008, č. j. OZP/68507-08/1768-2008/skr, ve věci závazného stanoviska orgánu ochrany přírody k umístění stavby ("Větrný park Rudná pod Pradědem; dále jen "stavba"). Krajský soud správní žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) jako nepřípustnou ve spojení s § 70 písm. a) a § 68 písm. e) s. ř. s. Uvedl, že na projednávanou věc nejsou aplikovatelné závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, dle nichž je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.; upozornil na to, že rozšířený senát posuzoval věc podle právního stavu před účinností nového správního řádu z roku 2004. Vyšel z toho, že závazné stanovisko podle § 149 správního řádu z roku 2004 (dále jen "s. ř.") je svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem, který nepodléhá samostatně soudnímu přezkumu. Krajský soud připomněl, že k otázce přezkumu závazných stanovisek vydaných podle nového s. ř. pro územní řízení vedená podle nového stavebního zákona se Nejvyšší správní soud již vyjádřil v rozsudcích ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009-70, a ze dne 6. 11. 2008, č. j. 5 As 40/2008-52. Krajský soud podrobněji poukázal na argumentaci kasačního soudu užitou v uvedených judikátech a zdůraznil, že se s touto argumentací ztotožňuje. Nejvyšší správní soud rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, kasační stížnost zamítl. V obsáhlém odůvodnění (zahrnujícím mimo jiné také vývoj jeho právního názoru a vliv změny právní úpravy na přezkoumatelnost závazných stanovisek dle s. ř. s.) poukázal na předmět řízení (definici věci) a v jeho rámci následně na vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (založena, měněna či rušena). V souvislosti s otázkou předmětu řízení zdůraznil, že účinností s. ř. a novelizací tzv. složkových zákonů nebyla odstraněna do té doby existující diverzita pojmu závazné stanovisko; to je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 s. ř., tak i dle § 149 s. ř. Kasační soud uvedl, že bezpochyby existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Z ustanovení s. ř. a dalších zvláštních zákonů lze vyvodit záměr zákonodárce odlišit procesní postup vydávání a přezkumu takovýchto závazných stanovisek, která jsou vydávána v rámci samostatného správního řízení ve formě správního rozhodnutí dle § 67 s. ř. (Jako příklad uvedl závazné stanovisko vydané orgánem státní památkové péče týkající se rekonstrukce nemovité kulturní památky v určitém rozsahu, kdy se jednalo o přípustnost výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tomto případě zájem na ochraně kulturního dědictví je objektivně vymezeným předmětem řízení. Vydání pozitivního stanoviska dle § 44a odst. 3 památkového zákona samo o sobě umožňuje žadateli v daném případě okna vyměnit, a aniž by na to navazovalo jakékoliv další stavební řízení, je jím deklarovaný a požadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný.) Závazná stanoviska vydaná však dle § 149 s. ř. jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje stěžovatelka konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je stavba. Získání kladného závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí stěžovatelka pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (srov. § 4 odst. 2 stavebního zákona); příliš úzké vymezení předmětu a rozčlenění původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících řízení by obnášelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy. Kasační soud proto resumoval, že v případě závazných stanovisek vydávaných dle § 149 s. ř., nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí je zapotřebí získat celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat (srovnej § 4 odst. 7 stavebního zákona). Nejvyšší správní soud také podotkl, že tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009-150); nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vydáváno [srov. § 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Závazná stanoviska vydaná dle § 149 s. ř. tedy nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného "hlavního" řízení. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce/stěžovatelky však kasační soud poukázal na to, že závazná stanoviska vydaná dle § 67 s. ř. (srov. výše) naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, jsou rozhodnutím konečným a autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti; zkrátka jsou s to citelně zasáhnout do právní sféry jednotlivce, jedná se o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Z toho vyplývá, že jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. V případě závazných stanovisek vydaných dle § 149 s. ř. je však objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. Vyplývá to i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko sto založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným. Skutečnost, že dle § 149 odst. 1 s. ř. je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v § 149 odst. 3 s. ř., podle níž v případě vydání závazného stanoviska, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne, je jen projevem zásady ekonomie řízení. Rozšířený senát uzavřel s tím, že závazné stanovisko vydané dle § 149 s. ř. není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. II. Stěžovatelka v ústavní stížnosti navrhla zrušení výše uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, neboť se domnívá, že jimi došlo k porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelka tvrdila, že závěr uvedený v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, rozšiřuje v případě závazného stanoviska zákonné výjimky z přezkumu úkonů správních orgánů správními soudy; "Nejvyšší správní soud dovodil, že závazné stanovisko je rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 SŘS a jako takové je přezkoumatelné ve správním soudnictví", a to v případě závazných stanovisek vydaných jak před účinností nového správního řádu, tak za jeho účinnosti. Stěžovatelka považuje výklad rozšířeného senátu, který je postaven na argumentu, že závazné stano