Pl.ÚS 32/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 32/15 ze dne 6. 12. 2016 40/2017 Sb. N 232/83 SbNU 605 Kontrolní hlášení v zákoně o dani z přidané hodnoty   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj), Jana Musila, Radovana Suchánka, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 6. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 ve věci návrhu skupiny 21 senátorů, jejímž jménem jedná senátor Ivo Valenta, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 46, 637 00 Brno, na zrušení ustanovení § 100 odst. 1 ve slovech "nebo kontrolního hlášení" a ustanovení § 101c až 101i zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 40/2017 Sb.). I. Řízení o části návrhu na zrušení ustanovení § 101g odst. 3 a § 101d odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákona č. 360/2014 Sb., se zastavuje. II. Ustanovení § 101d odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákona č. 360/2014 Sb., se ruší dnem 31. 12. 2017. III. Ustanovení § 101g odst. 5 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákona č. 360/2014 Sb., se ruší. IV. Ve zbývající části se návrh zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatelů 1. Ústavnímu soudu byl dne 3. prosince 2015 doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále též "navrhovatelé") na zrušení ustanovení § 100 odst. 1 ve slovech "nebo kontrolního hlášení", jakož i na zrušení ustanovení § 101c až 101i zákona č. 235/2004 Sb. ze dne 1. dubna 2004, o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o dani z přidané hodnoty"). Napadená zákonná ustanovení upravují institut kontrolního hlášení zavedený zákonem č. 360/2014 Sb. s účinností od 1. ledna 2016, kterým byl novelizován zákon o dani z přidané hodnoty. 2. Navrhovatelé v napadených zákonných ustanoveních spatřují rozpor s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 10 odst. 3, čl. 11 a hlavou pátou Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Navrhovatelé své mínění o neústavnosti napadených ustanovení opírají i o rozpor s ústavní úpravou zaručující základní práva, neboť dle jejich názoru ústavní úprava základních práv vytváří povinnost zákonodárce nepřijímat zákon, který by ústavně zaručená základní práva ohrožoval a omezoval. K tomu navrhovatelé doplnili, že navrhují zrušení všech napadených ustanovení, protože jsou vnitřně provázána a vytvářejí jeden celek povinnosti podávání kontrolních hlášení, ačkoli důvod a intenzita neústavnosti jsou dle nich u jednotlivých dílčích ustanovení různé. I. a) Ochrana soukromí 3. Ve vztahu napadené právní úpravy k ochraně soukromí, zaručené akty ústavního pořádku, mají navrhovatelé za to, že v rámci pravidelného kontrolního hlášení jsou plátci daně z přidané hodnoty (dále též "DPH") povinni sdělovat finančnímu úřadu důvěrné informace o svých odběratelích a dodavatelích. Navrhovatelé si jsou dle svých slov vědomi, že konkrétní rozsah těchto údajů stanoví dle § 101d zákona o dani z přidané hodnoty formulář vydaný správcem daně, který začátkem prosince 2015, tedy krátce před účinností napadených ustanovení, ještě není vydán v definitivní verzi, tedy nejsou známy přesně veškeré požadované údaje. Navrhovatelé však namítají neústavnost zákona, nikoli formuláře správce daně (finanční správy). V této spojitosti tvrdí, že napadená ustanovení zákona, především § 101c odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty, který stanoví plátci daně povinnost podat kontrolní hlášení, pokud uskutečnil zdanitelné plnění s místem plnění v tuzemsku nebo přijal úplatu přede dnem uskutečnění tohoto plnění, umožňují sběr jakýchkoliv údajů týkajících se zdanitelných plnění poskytnutých i neplátcům daně z přidané hodnoty. Jestli nakonec taková okolnost nastane, záleží dle názoru navrhovatelů na libovůli finanční správy při vydání příslušného formuláře. Navrhovatelé jsou tedy přesvědčeni, že bez ohledu na konkrétní znění formuláře finanční správy jsou ustanovení zákona, která takovou možnost připouštějí, neústavní. Navrhovatelé konkrétně uvádějí, že kontrolní hlášení musí podávat i advokáti a odkazují na stanovisko České advokátní komory, dle něhož z hlediska dopadu na povinnost mlčenlivosti a důvěrnosti advokátních služeb je státu dáván do rukou nástroj, jímž může sledovat platby mezi advokáty a jejich klienty, jejich výši, četnost, frekvenci. Dle názoru České advokátní komory tak kontrolní hlášení co do garance práva na právní pomoc významným způsobem snižují ochranu klienta proti zásahům státu. 4. Navrhovatelé dále tvrdí, že povinnost mlčenlivosti jednotlivých pracovníků finančního úřadu není zárukou toho, že nashromážděná data se nedostanou do rukou neoprávněných osob. Shromažďování takovýchto dat, v zákoně neurčitě definovaného rozsahu, představuje neproporcionální zásah do práv vymezených Listinou. Tento zásah lze dle navrhovatelů navíc považovat za porušující podstatné náležitosti demokratického právního státu, k nimž lze přiřadit i zásadu proporcionality ve smyslu článku 4 odst. 4 Listiny. Z čl. 10 odst. 3 Listiny dle navrhovatelů plyne právo každého na ochranu soukromí včetně ochrany před neoprávněným shromažďováním osobních údajů. Z tohoto subjektivního práva vyvěrají objektivní požadavky kladené na právní řád. Ani zákonodárce totiž nemůže libovolně zákonem pokrýt jakékoli shromažďování údajů, ale i při jeho zákonném umožnění musí být poměřována legitimita, nezbytnost a rozumnost takového shromažďování a proporcionalita zájmů na shromažďování takovýchto údajů ve srovnání s ochranou soukromí. Navrhovatelé se domnívají, že jakékoliv shromažďování osobních údajů, byť zákonem dovolené, v sobě nese nebezpečí jejich zneužití. Snaha zabránit daňovým únikům je dle nich sice ve veřejném zájmu, ale automaticky nemůže sama o sobě odůvodňovat rozsáhlé narušení práva na soukromí, kam patří i ochrana osobních údajů. Část výkonné moci tak dle navrhovatelů získává významnou sumu informací, aniž lze přitom vyloučit jejich zneužití. 5. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že možný rozsah poskytovaných informací nemůže být odůvodněn formálně deklarovanou snahou omezit daňové uniky. Podstata těchto daňových úniků dle nich tkví v tom, že si plátci daně uplatní odpočet za zdanitelné plnění, které proběhlo jen formálně. Podle zastánců novely má právě kontrolní hlášení spárovat právo na odpočet DPH u jednoho subjektu s daňovou povinností u jiného subjektu. Aby však mohl být uplatněn odpočet daně, musí být ten, kdo jej uplatňuje, plátcem daně. Z tohoto pohledu je dle navrhovatelů nedůvodné, aby zákon umožňoval podávání hlášení též o zdanitelných plněních pro neplátce DPH, kteří si žádný odpočet uplatnit nemohou. Navrhovatelé zde poukazují na to, že skutečný rozsah zjišťovaných údajů stanoví finanční správa svým formulářem, a může jej tedy stanovit tak, že se nebude týkat údajů o plnění pro neplátce DPH a bude z hlediska shromažďování údajů méně obsáhlý, ale může jej stanovit i tak, že se bude týkat údajů o neplátcích DPH a množství získávaných údajů bude rozsáhlé. Napadená ustanovení zákona dle názoru navrhovatelů umožňují výkonné moci zavést orwellovský svět, kdy stát shromažďuje množství informací, které ani nechce použít hned, ale které se někdy, na někoho, proti někomu a ve prospěch někoho mohou hodit. I. b) Výhrada zákona 6. Navrhovatelé rozporují napadenou právní úpravu i v otázce výhrady zákona a mezí ukládání povinností ve smyslu čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny, poukazujíce na to, že § 101d zákona o dani z přidané hodnoty v odstavci 1 jen obecně a zcela nedostatečně stanoví, že plátce daně je povinen uvést údaje potřebné pro správu daně bez bližšího určení. Zákon dle mínění navrhovatelů jistě může stanovit formulář, ale ten má zajistit jednotnost podání a případné podrobnosti podání; nikoliv prvotně stanovit povinnosti. Rozsah povinných sdělovaných údajů musí být upraven v zákoně. Navrhovatelé v této souvislosti tvrdí, že vláda se v důvodové zprávě k zákonu č. 360/2014 Sb. výslovně hlásí k tomu, že obsah ohlašovaných údajů, které jsou stanoveny jako právní povinnost, fakticky neukládá zákon, ale pouhý formulář finanční správy s tím, že je to vše jednodušší a flexibilnější, bez ohledu na ústavní zásady. Vláda skrze zákon dle přesvědčení navrhovatelů dosáhla přenesení obsahu a rozsahu stanovených povinností na výkonnou moc nikoliv formou podzákonného prováděcího právního předpisu (vyhlášky, nařízení vlády), a