Pl.ÚS 34/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 34/15 ze dne 13. 6. 2017 245/2017 Sb. N 98/85 SbNU 625 Obecně závazná vyhláška města Litvínova č. 3/2013 a obecně závazná vyhláška města Varnsdorfu č. 2/2012 (tzv. sedací vyhlášky)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 13. června 2017 sp. zn. Pl. ÚS 34/15 ve věci návrhů Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv, na zrušení ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města, a na zrušení ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, za účasti města Litvínova, se sídlem nám. Míru 11, Litvínov, a města Varnsdorfu, se sídlem nám. E. Beneše 470, Varnsdorf (nález byl vyhlášen pod č. 245/2017 Sb.). Ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města, a ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. Shrnutí návrhů 1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), doručeným Ústavnímu soudu dne 18. 12. 2015, se veřejná ochránkyně práv domáhala, aby Ústavní soud zrušil ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013 o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města (dále též jen "vyhláška města Litvínova"). Návrhu byla přidělena spisová značka Pl. ÚS 34/15. 2. Dalším návrhem podle týchž ustanovení Ústavy a zákona o Ústavním soudu, též doručeným Ústavnímu soudu dne 18. 12. 2015, se veřejná ochránkyně práv domáhala, aby Ústavní soud zrušil ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012 o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města (dále též jen "vyhláška města Varnsdorfu"). Návrhu byla přidělena spisová značka Pl. ÚS 35/15. 3. V obou návrzích popsala navrhovatelka zcela shodnými slovy přijetí a obsah obecně závazných vyhlášek (část II), formulovala argumenty o jejich protiústavnosti (část III), hodnotila přípustnost regulace (část IV) a vyjádřila názor o neurčitosti obecně závazných vyhlášek (část V). 4. Navrhovatelka uvedla, že vyhlášku města Litvínova schválilo zastupitelstvo města na svém zasedání dne 27. června 2013 a že vyhlášku města Varnsdorfu schválilo zastupitelstvo města na svém zasedání dne 21. června 2012 a že Ministerstvo vnitra (dále též jen "ministerstvo") v rámci výkonu dozoru nad zákonností obecně závazných vyhlášek ověřilo, že vyhlášky byly přijaty zákonem stanovenou procedurou, jsou platné a nabyly účinnosti (vyhláška města Litvínova dne 13. 7. 2013, vyhláška města Varnsdorfu dne 22. 6. 2012). Před podáním návrhů oslovila navrhovatelka obě města se žádostí o změnu vyhlášky, města však trvají na tom, že jejich vyhlášky jako celek jsou souladné se zákonem, a žádostem navrhovatelky nevyhověla. 5. Navrhovatelka konstatuje, že deklarovaným cílem vyhlášek je předcházení narušování veřejného pořádku ve městě, zlepšení vzhledu města a ochrana veřejné zeleně. Mezi činnosti, které mohou narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, být v rozporu s ochranou veřejné zeleně nebo narušovat estetický vzhled města dle místních podmínek na území každého z obou měst, je mimo jiné předmětnými vyhláškami zařazeno "sezení na stavebních částech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny (palisády, zděné a betonové zídky a zábrany, odpadkové koše apod.)" - viz čl. 2 písm. c) obou vyhlášek. Popsanou činnost povolují vyhlášky v čl. 5 pouze "na lavičkách a jiných zařízeních, která jsou svou povahou určena k sezení a odpočinku, umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku). Na jiných stavebních částech, předmětech a zařízeních umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku) je tato činnost povolena jen s jeho souhlasem". Následně navrhovatelka stručně informovala o výsledku jednání se zástupci obou měst na osobní schůzce s právníky Kanceláře veřejného ochránce práv. Podle sdělení zástupců města Varnsdorfu vyhláška reaguje na zhoršení situace v oblasti veřejného pořádku v důsledku nepokojů ve městě v roce 2011 a jejím cílem je zachování veřejného pořádku a klidu v sousedských vztazích; přijetí vyhlášky se osvědčilo a jednání, které není spojeno s narušením veřejného pořádku, není trestáno. Zástupci města Litvínova objasnili, že zákaz sezení na předmětech k tomu neurčených cílí na snížení konzumace alkoholu a drog, zejména v okolí heren. 6. Protiústavnost napadených ustanovení spatřuje navrhovatelka v tom, že regulace nepřijatelným způsobem zasahuje do svobody pohybu garantované čl. 14 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Podle ní jde o zásah do "jádra" daného práva, resp. do samotné podstaty svobody pohybu. Po doslovné citaci § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích") vyjádřila navrhovatelka domněnku, že obě města zavedením plošného zákazu sezení na veřejném prostranství mimo lavičky zneužila zákonné zmocnění k neaprobovanému účelu, dostala se svým zákazem do kolize se svobodou pohybu garantovanou Listinou, a napadené části vyhlášek proto nemohou obstát v tzv. testu čtyř kroků, který Ústavní soud užívá pro posouzení konformity vyhlášky s ústavními zákony a zákony [s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)]. 7. Podle názoru navrhovatelky není sezení na veřejném prostranství mimo lavičky činností, která by mohla narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy (ze sdělení zástupců města Litvínova potvrzujícího, že ne každé sednutí mimo lavičku má být sankcionováno, dovozuje, že zákaz, ačkoli v tomto směru jasně stanovený, tedy ani podle samotných tvůrců regulace nemá platit pro každého a má být zřejmě na úvaze městské policie, vůči komu možnost zásahu uplatní a vůči komu nikoli). Pokud jde o možné dotčení ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, pak navrhovatelka v teoretické rovině připouští, že by neopatrným užíváním betonových zídek, obrubníků apod. mohlo dojít ke zranění osob či poškození jejich majetku (těžko však samotných zídek), ovšem vyhláška nezakazuje jakékoli užívání zídek, ale jen sezení na nich, přitom sezení na těchto předmětech považuje za nejbezpečnější formu jejich aktivního využití. Připouští, že ke škodě na majetku vlastníka městského inventáře by mohlo dojít v důsledku sezení na odpadkových koších, avšak domnívá se, že obce mohou využít jiné právní nástroje k ochraně svého majetku (veřejného inventáře), a to zejména prostředky civilního práva (náhradu škody) a případně postih za přestupek proti majetku podle § 50 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Pokud jde o to, zda sezení mimo lavičky může být v rozporu s ochranou veřejné zeleně, tak uvádí, že na konkrétních místech obcí a měst tento problém vzniknout může, např. v parcích se zámeckou úpravou apod. Obě města však zakázala sezení na obrubnících a zídkách plošně v celém městě bez ohledu na to, zda se zídka nachází uprostřed veřejné zeleně, či nikoli. K možnému negativnímu dopadu sezení na předmětu k tomu neurčenému na estetický vzhled města navrhovatelka doplnila, že ačkoli text vyhlášky to naznačuje, zástupci města nespojují zákaz sezení mimo lavičky s estetikou města (zástupci města Varnsdorfu ve vztahu k tomuto zákazu hovořili výhradně o veřejném pořádku). Tuto souvislost však spatřuje ministerstvo, konkrétně s případy převrácení odpadkového koše (viz přílohu k tomuto návrhu). Navrhovatelka se též zabývala otázkou, zda sezení mimo lavičky může být považováno za tzv. předpolí škodlivé činnosti, které Ústavní soud popsal ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 11/09 ze dne 7. 9. 2010 (N 185/58 SbNU 621; 304/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 13/09 ze dne 25. 1. 2011 (N 5/60 SbNU 33; 40/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (N 215/59 SbNU 123; 368/2010 Sb.). Z textu uvedených nálezů pro ni jasně vyplývá, že Ústavní soud vnímá regulaci tzv. předpolí velmi citlivě a ani mezi jeho soudci nedošlo k jednomyslné shodě na míře př