Pl.ÚS 34/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 34/17 ze dne 9. 7. 2019 224/2019 Sb. N 130/95 SbNU 84 K zřizování soukromých škol aneb ústavnost § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 34/17 dne 9. července 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha, na zrušení § 148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění zákona č. 472/2011 Sb., za účasti vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Ústavnímu soudu byl dne 6. listopadu 2017 doručen návrh skupiny 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatelka") na zrušení § 148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění zákona č. 472/2011 Sb., (dále též jen "napadené ustanovení"). 2. Návrh byl podán podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pro rozpor s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 2, čl. 32 odst. 4, čl. 33 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 13 odst. 3 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (dále jen "Mezinárodní pakt"). Návrh byl dne 5. dubna 2018 doplněn žádostí o přednostní projednání věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., s odůvodněním, aby došlo k vydání rozhodnutí co nejdříve a bylo možné povolit vznik nových škol před zahájením školního roku 2018/2019. II. Argumentace navrhovatelky 3. Navrhovatelka především namítá, že současný právní stav umožňuje Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministerstvo") a krajům zabránit vzniku nových škol pouze na základě dlouhodobých záměrů. Podle napadeného ustanovení školského zákona posuzuje ministerstvo soulad žádosti o zápis školy do školského rejstříku s dvěma dokumenty, které mají pouze politicko-úřední povahu. Jde o dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky (dále též jen "celostátní dlouhodobý záměr") a rovněž dlouhodobý záměr kraje (dále též jen "krajský dlouhodobý záměr"). 4. Vzhledem k tomu, že ve školském zákoně, ve znění pozdějších předpisů, ani ve vyhlášce č. 15/2005 Sb., kterou se stanoví náležitosti dlouhodobých záměrů a výročních zpráv, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "vyhláška č. 15/2005 Sb.") nejsou stanoveny podmínky, které by měly být při zpracování dlouhodobých záměrů ministerstva a krajů (dále též "dlouhodobé záměry") zohledňovány, mají příslušné orgány podle navrhovatelky nelimitovaný prostor pro ovlivňování vzdělávací soustavy prostřednictvím dlouhodobých záměrů. V důsledku aplikace § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., mají dlouhodobé záměry přímý vliv na to, jestli bude konkrétní škola zapsána do školského rejstříku a umožněna její existence. Pokud bude dlouhodobý záměr ve vztahu k zakládání nových škol restriktivní, může jejich vzniku účinně zabránit. Podle navrhovatelky může být tato skutečnost fatální právě ve vztahu k soukromým či církevním školám, které představují alternativu k síti veřejných škol, zajišťují větší pluralitu v systému vzdělávání a zdravou míru nabídky vzdělávání a konkurence mezi školami, jež může být vzdělávací soustavě prospěšná. 5. Krajské dlouhodobé záměry obvykle přepokládají vznik nových škol pouze z kapacitních důvodů; ministerstvo odmítá povolovat nové (soukromé) školy s prostým argumentem, že stávajících (byť třeba i méně kvalitních) škol je dostatek. Možnost zřizovat soukromé školy je tak podle navrhovatelky de facto omezována pouze na případy, kdy je kapacita ve veřejných školách nedostatečná. Jiná kritéria, jako např. kvalita vzdělání, koncepce školy, její výchovně-vzdělávací zaměření či poskytnutí alternativy, zohledňována nejsou. Navrhovatelka to ilustruje na vybraných příkladech krajských dlouhodobých záměrů. Uvedený stav je podle navrhovatelky v některých případech již zcela diskriminační - jako např. v případě dlouhodobého záměru Jihočeského kraje, ve kterém je stanoveno, že s ohledem na demografickou situaci a stávající kapacity nebude podporován vznik nových soukromých a církevních škol. 6. Navrhovatelka dále argumentuje tím, že napadená úprava je v rozporu s výhradou zákona vyplývající z čl. 33 odst. 3 a čl. 4 odst. 2 Listiny. Podle navrhovatelky z dikce první věty čl. 33 odst. 3 Listiny vyplývá, že stanovení podmínek, které vymezují obsah práva na provozování soukromých škol, je vyhrazeno zákonu. Vzhledem k tomu, že jednou z podmínek pro vznik nové školy je, aby její žádost o zápis do rejstříku škol a školských zařízení byla v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje, přičemž kritéria, která mají být brána v úvahu při vypracování dlouhodobého záměru, nejsou ve školském ani jiném zákoně upravena, lze konstatovat, že v daném případě není splněn požadavek výhrady zákona. Podmínky pro zakládání nových škol totiž podle navrhovatelky volně stanoví vláda, resp. kraje v dlouhodobých záměrech, přičemž nejsou zákonem nijak konkrétně omezeny a samy o sobě nepřipouštějí ani žádnou soudní ochranu a přezkum. Podmínky vzniku soukromých škol nejsou tedy reálně stanoveny zákonem, ale kvaziprávními dokumenty politické, resp. úřední povahy. 7. Navrhovatelka odkazuje na judikaturu Ústavního soudu týkající se interpretace výhrady zákona ve vztahu ke stanovení podmínek realizace základních práv [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)], která má podpořit závěr, že napadené ustanovení stanoví meze, v jakých se lze domáhat základního práva na provozování soukromých škol mimo rámec zákona. V této souvislosti namítá, že texty čl. 31 (právo na bezplatnou péči) a čl. 33 odst. 3 Listiny jsou obdobné, a není proto důvod, proč by standard přezkumu naplnění podmínky výhrady zákona, který Ústavní soud používá u čl. 31 Listiny, neměl být použit u čl. 33 odst. 3 Listiny. 8. Podle navrhovatelky je postup ministerstva v rozporu s principy právního státu a dělby moci vyjádřené v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Protiústavnost navrhovatelka nespatřuje v samotné existenci dlouhodobých záměrů jako koncepčních dokumentů, ale v jejich normativní povaze, která vzniká ve spojení s napadeným ustanovením. Pokud je žádost o zápis nové školy podle názoru ministerstva v rozporu s dlouhodobým záměrem (konkrétně s částí: "Zřizování nových základních škol pouze v místech, ve kterých bude trvalá potřeba vybavenosti základní školou."), škola není do rejstříku zapsána. To má za následek, že obsah dlouhodobého záměru získává právněnormativní povahu. Závěry správních soudů, že dlouhodobé záměry nemají charakter právního předpisu, ale jedná se pouze o strategické dokumenty nelegislativního charakteru, nemohou podle navrhovatelky obstát. Postup ministerstva je tak v rozporu s principem dělby moci, neboť aprobuje zásah moci výkonné do moci zákonodárné. 9. Navrhovatelka dále namítá, že napadená úprava zasahuje do jádra práva zakládat soukromé školy podle čl. 33 odst. 3 Listiny, které podle navrhovatelky výslovně zakotvuje "možnost zakládat soukromé školy (čl. 33 odst. 3) jako základní právo". Tuto interpretaci podporuje odkazem na komentář k Listině, podle kterého "právo zřizovat nestátní školy je nezbytným důsledkem otevřeného charakteru vzdělávání v demokratické pluralitní společnosti. To musí zahrnovat i ,právo na alternativu'" (Bobek, M. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, str. 684). Regulace vzniku soukromých škol založená pouze na kritériu kapacity je podle názoru navrhovatelky sama o sobě neústavní, neboť nezohledňuje účel, pro který jsou soukromé školy ústavně chráněny, tj. zejména ochrana práva rodičů rozhodovat o způsobu výchovy a vzdělávání svých dětí. 10. Napadená úprava podle navrhovatelky zasahuje také do práva dětí na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 Listiny a práva rodič