Pl.ÚS 34/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 34/24 ze dne 26. 3. 2025 129/2025 Sb. Doplňkové dotace pro malé zemědělce   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny poslanců, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., zastoupené advokátem Mgr. Jiřím Nezhybou, sídlem Údolní 567/33, Brno, na zrušení § 9 nařízení vlády č. 83/2023 Sb., o stanovení podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům, a bodu 03.29 strategického plánu společné zemědělské politiky na období 2023-2027, za účasti vlády jako účastníka řízení a skupiny senátorů, za kterou jedná senátorka Jana Mračková Vildumetzová, zastoupené advokátem Mgr. Jiřím Nezhybou, sídlem Údolní 567/33, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto: I. Návrh na zrušení § 9 nařízení vlády č. 83/2023 Sb., o stanovení podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům, se zamítá. II. Návrh na zrušení bodu 03.29 strategického plánu společné zemědělské politiky na období 2023-2027 se odmítá. Odůvodnění: I. Předmět řízení 1. Skupina poslanců, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., podala dne 25. 11. 2024 návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") na zrušení § 9 nařízení vlády č. 83/2023 Sb., o stanovení podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům, a bodu 03.29 strategického plánu společné zemědělské politiky na období 2023-2027 (dále jen "strategický plán"). Návrh skupina poslanců spojila s žádostí o přednostní projednání věci ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu. 2. Napadená ustanovení se týkají poskytování doplňkové redistributivní podpory příjmu pro udržitelnost zemědělcům. Jde o jednu z řady podpor poskytovaných na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2115 ze dne 2. 12. 2021, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV), a kterým se zrušují nařízení (EU) č. 1305/2013 a (EU) č. 1307/2013 (dále jen "nařízení 2021/2115"). Doplňková redistributivní podpora se poskytuje na výměru nejvýše 150 ha zemědělské půdy a bylo na ni alokováno 23 % z přímých plateb (cca 5 miliard Kč). II. Argumentace navrhovatelky 3. Podstatou posuzovaného návrhu je argument, že napadená úprava znevýhodňuje zemědělské podnikatele či vlastníky zemědělských podniků, kteří kolektivně podnikají prostřednictvím družstva či jiné právnické osoby, jelikož limit 150 ha se na ně uplatní jako na jeden celek. V konečném důsledku tím podle navrhovatelky dochází k porušení principu rovnosti a zákazu libovůle podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy, dále práva svobodně se sdružovat podle čl. 20 Listiny a čl. 11 Úmluvy a práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny. 4. Navrhovatelka upozorňuje, že podle čl. 98 odst. 1 nařízení 2021/2115 musí být každoročně vyhrazeno na doplňkovou redistributivní podporu nejméně 10 % finančního rámce pro přímé platby, přičemž čím vyšší procento z přímých plateb je poskytnuto na tuto podporu, tím se úměrně snižuje částka vyplácená v rámci základní podpory. Vláda v původní verzi strategického plánu počítala právě s alokací 10 %, nakonec ale na doplňkovou redistributivní podporu alokovala 23 % přímých plateb. 5. Ke sdružovacímu právu navrhovatelka uvádí, že nastavené parametry doplňkové redistributivní podpory mohou mít tzv. mrazící efekt na sdružování zemědělců, kteří budou nuceni podnikat samostatně, ačkoliv jinak je kolektivní výkon zemědělské činnosti vládou i společnou zemědělskou politikou Evropské unie podporován. Jde navíc o přirozený a často nezbytný krok vlastníků, kteří mnohdy nemají podmínky a prostředky pro udržení, využívání a další rozvoj svého majetku. Dopad napadené úpravy tak navrhovatelka považuje za likvidační, což demonstruje na příkladu Zemědělského družstva Ostaš, které sdružuje 40 drobných zemědělců, jež jen v důsledku sdružení v družstvu získají podporu na hektar půdy o 48 % nižší. Někteří zemědělci tak budou podle navrhovatelky nuceni začít podnikat samostatně. 6. Porušení principu rovnosti a zákazu libovůle navrhovatelka shledává zejména v nedostatku odůvodnění vládou zvoleného postupu, přičemž lze údajně jen domýšlet, jaké zájmy sledovala. Výsledkem je rozdíl v kvalitě výkonu vlastnického práva formou obhospodařování půdy, kdy nesdružený vlastník je výrazně zvýhodněn oproti vlastníkovi sdruženému, ačkoliv formálně vykonávají stejná vlastnická práva k totožnému typu majetku. 7. Jde-li o porušení práva na ochranu vlastnictví, navrhovatelka tvrdí, že stát dlouhodobým uplatňováním společné zemědělské politiky vytváří u příjemců zemědělských dotací legitimní očekávání, že prostředky z veřejné podpory budou v přiměřené výši přijímat stabilně. Opatření vlády je nadto podle navrhovatelky neproporcionální, jelikož vláda nevysvětlila legitimní cíl, který omezením práv sleduje, a opatření nesplňuje ani kritérium nezbytnosti, jelikož finanční podpora malých zemědělců mohla být provedena i jinými prostředky. 8. Konečně, napadené akty podle stěžovatelky zasahují do samotného jádra práva podnikat, neboť razantní navýšení prostředků vyčleněných na doplňkovou redistributivní podporu bude mít na některé zemědělce fatální dopady. I zásah do práva podnikat je tak potřeba podrobit testu proporcionality, v němž neprojde přes krok nezbytnosti a přiměřenosti. Stanovenými pravidly veřejné podpory dochází také k tržní nerovnováze a narušení pravidel hospodářské soutěže, kdy malé zemědělské podniky inkasují zvýšenou podporu, a mají tak zvýhodněný přístup k prostředkům pro svou činnost, čímž "přetlačí" zemědělce sdružené v družstvech. 9. Podle navrhovatelky je nezbytné konat ve věci ústní jednání k provedení důkazů a objasnění celé věci. III. Průběh řízení před Ústavním soudem 10. Stejného dne jako navrhovatelčin návrh Ústavní soud obdržel také návrh skupiny senátorů na zrušení týchž aktů. Ústavní soud jej usnesením sp. zn. Pl. ÚS 35/24 ze dne 8. 1. 2025 podle § 35 odst. 2 a § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl pro nepřípustnost s tím, že skupina senátorů má právo účastnit se jednání o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Postavení vedlejšího účastníka vede v těchto případech k tomu, že se Ústavní soud zabývá návrhem vedlejšího účastníka v plném rozsahu (usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/15 ze dne 3. 11. 2015), v posuzované věci se to nicméně fakticky neprojeví, neboť návrh navrhovatelky a návrh vedlejší účastnice jsou v petitu i odůvodnění totožné. Ústavní soud se tedy vypořádá s návrhem vedlejší účastnice vypořádáním návrhu navrhovatelky. 11. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu k vyjádření se k návrhu. Podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu pak zaslal návrh veřejnému ochránci práv s tím, že může do řízení vstoupit v postavení vedlejšího účastníka. Ústavní soud také jako amicos curiae oslovil Agrární komoru České republiky a Asociaci soukromého zemědělství České republiky s žádostí o jejich stanovisko. 12. Vláda prostřednictvím Ministerstva zemědělství navrhla návrh zamítnout. Návrh na zrušení bodu 03.29 strategického plánu je navíc podle vlády nepřípustný, jelikož strategický plán nenaplňuje kritéria právního předpisu, a nadto byl schválen rozhodnutím Komise, k jehož přezkoumávání není Ústavní soud povolán. 13. Jak vláda uvádí, oba napadené dokumenty byly vydány na základě přímých požadavků unijního práva, jehož cílem je vytvořit spravedlivější a efektivnější podporu zemědělství napříč členskými státy Evropské unie. Jedním z významných cílů je proto i posílení rovnosti mezi zemědělskými podniky a zajištění udržitelného rozvoje venkova. Posuzovaným návrhem je napadána samotná existence doplňkové redistributivní platby, jejímž cílem je oproti tomu, co se v návrhu uvádí, právě narovnání dosavadní faktické nerovnosti a kterou Česká republika jakožto členský stát Evropské unie měla povinnost zavést. Při hodnocení napadeného předpisu je tak potřeba přihlížet též k legislativě Evropské unie a napadené nařízení vlády nelze hodnotit bez respektování nařízení 2021/2115. V tomto světle nařízení vlády v testu ústavnosti uspěje, neboť bylo připraveno právě k provedení nařízení 2021/2115 a Komisí schváleného strategického plánu. Ostatně dop