Pl.ÚS 36/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 36/08 ze dne 8. 7. 2010 253/2010 Sb. N 138/58 SbNU 131 K normotvorné činnosti vlády z hlediska odpovědnosti za nesprávný úřední postup   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 8. července 2011 sp. zn. Pl. ÚS 36/08 ve věci návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 na zrušení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky (nález byl vyhlášen pod č. 253/2010 Sb.). Návrh se zamítá. Odůvodnění A. 1. Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky domáhal, aby Ústavní soud vydal nález, kterým zruší § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Aktivní legitimaci dovozoval z § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), a s odvoláním na § 71c tohoto zákona označil za účastníka řízení vedle sebe Parlament, prezidenta republiky a vládu (pozn. toto vymezení účastníků řízení je evidentně nesprávné, protože okruh účastníků pro případ, kdy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů, vymezuje § 69 zákona o Ústavním soudu). 2. V návrhu nejprve navrhovatel stručně popsal vývoj sporu. Konkrétně informoval, že mezitímním rozsudkem ze dne 14. 10. 2004 č. j. 30 C 47/2003-86 ve věci žalobce obchodní společnosti CODUM, s. r. o., proti žalované České republice (za niž jedná Ministerstvo zdravotnictví) rozhodl tak, že nárok uplatněný žalobcem je co do základu důvodný, protože žalobce vykázal zdravotní pojišťovně provedenou péči, avšak pojišťovna podle stanovených limitací na základě příslušných rozhodnutí vlády stanovila hodnotu bodu, kterou limitovala časem a množstvím, a stanovila krácení úhrady za poskytnutou péči při převýšení těchto limitů. Podle názoru navrhovatele vláda při vydání těchto rozhodnutí překročila rámec svého zmocnění vymezeného v § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a tak se dopustila nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. K odvolání žalovaného Městský soud v Praze rozsudek navrhovatele potvrdil a ztotožnil se s jeho názorem, že pokud vláda při vydání rozhodnutí překročila rámec svého zmocnění, dopustila se nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. K dovolání žalovaného Nejvyšší soud oba předchozí rozsudky zrušil, protože podle jeho názoru vydání normativního právního aktu není úředním postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti, a ta nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. 3. K meritu věci navrhovatel, po citaci napadeného ustanovení, toliko připomenul, že nesprávný úřední postup není zákonem definován, a to vzhledem k mnohosti jeho forem, avšak jeho formulace je vágní, takže výklad tohoto ustanovení vede v praxi k tomu, že jakákoli normotvorná činnost orgánu veřejné moci je de facto nepostižitelná, a to i v případě, že orgán veřejné moci překročí své zmocnění při odvozené normotvorbě, a tak orgány i vláda mohou libovolně a svévolně při odvozené normotvorbě překračovat zmocnění, aniž by v případě, že takovým postupem způsobí jinému škodu, za porušení své povinnosti odpovídaly. To je v rozporu se zněním čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který stanovuje meze výkonu státní moci tak, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, a čl. 4 odst. 3 Listiny pak uvádí, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky, a konečně čl. 36 odst. 3 Listiny pak říká, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Dále navrhovatel doplnil, že při posuzování, zda výše uvedený postup vlády při vydávání citovaných rozhodnutí je nesprávným úředním postupem, neshledal jinou možnost než výše popsaný postup vlády posoudit podle hmotněprávní normy, jejíž zrušení žádá. 4. Z uvedených důvodů má navrhovatel za to, že ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a proto navrhl, aby Ústavní soud toto ustanovení zrušil. B. 5. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém stručném vyjádření podepsaném její místopředsedkyní Miroslavou Němcovou, v zastoupení předsedy Ing. Miloslava Vlčka, toliko konstatovala, že během projednávání návrhu zákona ve výboru byla do předmětného ustanovení vložena druhá věta tohoto znění: "Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.", návrh zákona byl posléze schválen ve 3. čtení dne 12. 2. 1998 (z přítomných 167 poslanců se pro vyslovilo 149, proti nikdo), tudíž byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. K vlastnímu obsahu návrhu žádné stanovisko Poslanecká sněmovna nezaujala. 6. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření podepsaném jeho předsedou MUDr. Přemyslem Sobotkou také (po rekapitulaci obsahu návrhu) konstatoval postup při přijímání zákona; k tomu informoval, že Senát jednání o návrhu přerušil a k následnému pokračování v jednání v ústavní třicetidenní lhůtě již nedošlo, tudíž byl návrh zákona přijat v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy České republiky. Posléze informoval o postupu projednání návrhu na novelizaci dotčeného ustanovení, tj. přijetí zákona č. 160/2006 Sb. Poté Senát zdůraznil, že při jednání k návrhu zákona ani při jednání o návrhu jeho novely nebyly vzneseny námitky, které by poukazovaly na absenci přesného vymezení pojmu "nesprávný úřední postup" a zpochybňovaly ústavnost ustanovení § 13 zákona. Z toho dovodil, že Senát v této věci akceptoval názor navrhovatele zákona vyjádřený v důvodové zprávě, podle něhož výstižnou definici pojmu "nesprávný úřední postup" není možno pro jeho mnohost podat. Výklad pojmu je tak ponechán právní (zejména soudní) praxi. Poukázal i na informaci podanou v obecné části důvodové zprávy k návrhu novely zákona, v níž se uvádí, že existují oblasti odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci, které zákon č. 82/1998 Sb. ve stávajícím znění neupravuje, ač jde o otázky aktuální (de lege ferenda je výslovně zmiňována i úprava odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným právním předpisem a porušením povinnosti vydat právní předpis). Posouzení případného rozporu napadeného ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a s čl. 36 odst. 3 Listiny ponechává plně na úvaze Ústavního soudu. C. 7. V průběhu řízení poskytla své obsáhlé vyjádření - bez výzvy Ústavního soudu - společnost CODUM, s. r. o. Uvedla v něm, že si uvědomuje, že není účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení probíhajícího u Ústavního soudu, že je však účastníkem řízení, z něhož vzešel návrh, tudíž se jí rozhodnutí Ústavního soudu bude bezprostředně týkat. Po obsáhlém rozboru problematiky výkladu nesprávného úředního postupu a jeho důsledků dospěla k domněnce, že odpovědnost státu za škodu způsobenou podzákonnou normotvornou odporující právním předpisům vyšší právní síly je pravidelnou součástí demokratického právního státu a že právo na toto odškodnění tvoří obsah práva podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Proto navrhla, aby Ústavní soud § 13 zákona č. 82/1998 Sb. zrušil, čímž by zákonodárce dostal možnost přijmout ústavně konformní zákonnou úpravu, která bude muset obsahovat jasné podmínky pro určení odpovědnosti státu za normotvornou činnost moci výkonné. Vzhledem k tomu, že společnost CODUM, s. r. o., není účastníkem tohoto řízení, Ústavní soud nemohl k obsahu jejího vyjádření přihlédnout. D. 8. Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 30 C 47/2003 Ústavní soud zjistil, že u něj probíhá řízení, v němž se žalobkyně, společnost CODUM, s. r. o., domáhala alternativně (v doplnění s vysvětlením, že má na mysli subjektivní kumulaci ve formě samostatného procesního společenství na straně žalovaných) vůči dvěma žalovaným (označeným jako 1. Česká republika - vláda Česk