Pl.ÚS 39/18 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 39/18 ze dne 22. 3. 2022 114/2022 Sb. N 36/111 SbNU 93 K návrhu na zrušení některých ustanovení tzv. liniového zákona   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 39/18 dne 22. března 2022 v plénu složeném z místopředsedkyně soudu Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátorka Jitka Seitlová, právně zastoupené JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem, Ph.D., advokátem, sídlem Kolínská 1686/13, Praha 3 - Vinohrady, na zrušení ustanovení § 1 odst. 1 ve slovech " , při získávání práv k pozemkům a stavbám potřebných pro uskutečnění uvedených staveb", § 2f, 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 18 senátorek a senátorů (dále též jen "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil návrhem napadená ustanovení zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, spolu s přílohou tohoto zákona, pro jejich rozpor s ústavním pořádkem (dále souhrnně jen "napadená ustanovení" nebo jednotlivě jen "napadené ustanovení" a "napadená příloha"); pro označení tohoto zákona se dále též používá zákonodárcem nově zavedený tzv. zkrácený název "liniový zákon" (viz čl. I bod 1 zákona č. 403/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony - dále jen "zákon č. 403/2020 Sb."). II. Argumentace navrhovatelky 2. Návrh na zrušení napadených ustanovení navrhovatelka odůvodňuje jejich tvrzeným rozporem s čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 36 Listiny s tím, že podle navrhovatelky mají dále "přicházet v úvahu" instituty ochrany nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 Listiny a ochrany podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka se v návrhu dovolává také principů ochrany nabytých práv a legitimního očekávání, dále pak zákazu retroaktivity a zákazu prohlášení veřejného zájmu zákonem. Navrhovatelka v návrhu připomíná z jejího pohledu relevantní judikaturu Ústavního soudu, z níž v souzené věci za klíčové považuje především nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.), ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/08 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.); z hlediska širších souvislostí je pak v návrhu připomenut nález ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 20/15 (N 127/82 SbNU 61); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz. 3. Navrhovatelka namítá, že napadená ustanovení liniového zákona (aniž by však mezi nimi blíže rozlišovala) jsou v rozporu s čl. 11 Listiny. Je jimi deklarován veřejný zájem na určitých stavbách obdobným postupem, který Ústavní soud shledal neústavním v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ("jezy na Labi"), kterým zrušil § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ("vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně"), kterým zrušil zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně. V návaznosti na námitku prohlášení veřejného zájmu zákonem navrhovatelka zdůrazňuje, že v projednávané věci nelze odhlédnout především od napadené přílohy, v níž mají být některé stavby podléhající napadenému § 4a liniového zákona uvedeny natolik konkrétně, že se vyprazdňuje povaha napadených ustanovení jako normativního právního aktu, a ta se stávají aktem kombinovaným s výraznými prvky správního aktu individuálního. Napadená ustanovení, včetně napadené přílohy, tak postrádají rys obecnosti. Navrhovatelka má za to, že i skutkově jsou případy řešené oběma uvedenými nálezy Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a Pl. ÚS 24/08) analogické k souzené věci, přičemž druhý z nich (sp. zn. Pl. ÚS 24/08) "téměř jako by předjímal řešení situace, jež přijetím napadených ustanovení nastala". 4. Navrhovatelka se následně v návrhu k tvrzenému rozporu napadených ustanovení s principy ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a k protiústavní retroaktivitě odvolává na východiska argumentace obsažená v bodech 147 až 149 nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, která shledává v plném rozsahu použitelná i na posuzovanou věc. 5. Navrhovatelka se též domáhá provedení tzv. testu proporcionality napadených ustanovení, v němž je podle jejího tvrzení zapotřebí posoudit intenzitu veřejného zájmu na jedné a ochrany vlastnického práva na druhé straně, přičemž je nutné zohlednit i to, že veřejný zájem na postupu předvídaném napadenými ustanoveními není ve všech případech stanovených v příloze liniového zákona stejně intenzivní. Ohledně testu proporcionality navrhovatelka vyzdvihuje nevhodnost paušalizace cestou "mylného apriorismu", ze kterého napadená ustanovení podle navrhovatelky vycházejí, jelikož předpokládají, že všichni vlastníci dotčených pozemků bez rozdílu budou mít nepřiměřené finanční požadavky vylučující řešení dohodou a budou "činit potíže". Navrhovatelka v tomto směru zdůrazňuje, že vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva je i z pohledu veřejného zájmu nejzazším prostředkem (ultima ratio), a pléduje pro použití procesně šetrnějších prostředků pro dosažení deklarovaných cílů, které nebudou vykazovat znaky nátlaku na vyvlastňované dané protiústavním zkrácením vyvlastňovací procedury. Určení výše náhrady za vyvlastnění musí být podle navrhovatelky spravedlivé a k náhradě nemá docházet pod tlakem zmiňovaného zkrácení vyvlastňovacího řízení. Navrhovatelka dále poukazuje na okolnost, že vlastníci nemovitých věcí od účinnosti napadených ustanovení podléhají jinému, pro ně nevýhodnému právnímu režimu, který zatěžuje jejich vlastnictví "vadou", což jim nebylo známo při nabytí těchto věcí a ani tento vývoj nemohli očekávat do budoucna. 6. Navrhovatelka poukazuje na účelovost legislativního procesu vedoucího k přijetí napadených ustanovení, která byla (vedle dalších nově přijatých ustanovení) do liniového zákona včleněna zákonem č. 169/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále též jen "novela liniového zákona"). Podle navrhovatelky tak mělo dojít k obejití standardních postupů platných pro projednání vládních návrhů zákonů, neboť poslanecká zákonodárná iniciativa je institutem určeným pro opoziční poslance, nikoli nástrojem rezortního ministra a koaličních poslanců, kteří si s jeho pomocí, řečeno slovy navrhovatelky, "zjednoduší zákonodárné procedury". Ačkoli okolnosti předložení návrhu novely liniového zákona samy o sobě protiústavnost napadených ustanovení nezakládají, mají podle jejího názoru podtrhovat účelovost "tvrzení veřejného zájmu" s cílem usnadnit orgánům moci výkonné proces přípravy a realizace vybraných staveb na úkor ochrany vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitých věcí. 7. Namítanou protiústavnost jednotlivých napadených ustanovení odůvodňuje navrhovatelka v následující posloupnosti (nikoli podle systematiky liniového zákona). II. 1 Námitka protiústavnosti přílohy k liniovému zákonu 8. V napadené příloze liniového zákona navrhovatelka brojí proti výčtu (sc. výběru) staveb dopravní infrastruktury, který nebyl v důvodové zprávě nijak odůvodněn a měl být proveden bez jakýchkoli objektivních kritérií včetně časového hlediska a bez přihlédnutí ke stupni rozestavěnosti té které vybrané stavby. Napadá i nedostatek rozlišování mezi tím, zdali se za stavby v příloze, k nimž se může vztahovat procesní institut mezitímního rozhodnutí, považují jen tzv. novostavby daných staveb, nebo i stavby představované úpravami, opravami či údržbou staveb již dokončených. Měl-li by daný procesní institut mezitímního rozhodnutí dopadat toliko na tzv. novostavby, pak to navrhovatelka považuje za potvrzení teze, že nejde o normativní akt, nýbrž o akt individuální (na jedno použití, rozdíl vybudování či údržby at