Pl.ÚS 39/22 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 39/22 ze dne 14. 3. 2023   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyně a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka, o ústavní stížnosti 1) městyse Budišov, sídlem Budišov 360, 2) obce Hodov, se sídlem Hodov 54, 3) obce Nárameč, se sídlem Nárameč 7, 4) obce Oslavice, se sídlem Oslavice 1, 5) obce Oslavička, se sídlem Oslavička 39, 6) obce Osové, se sídlem Osové 14, 7) obce Rohy, se sídlem Rohy 52, 8) obce Rudíkov, se sídlem Rudíkov 2, všichni zastoupeni JUDr. Jindřichem Jaškem, advokátem se sídlem Koliště 259/55, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2022, č. j. 10 As 350/2021-69, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 A 16/2021-112, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a vlády a Správy úložišť radioaktivních odpadů, zastoupené Mgr. et. Mgr. Janem Kořánem, advokátem se sídlem Praha 1, Opletalova 55, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Skutkové okolnosti případu a průběh předchozího řízení 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů s tvrzením, že jimi bylo porušeno jejich právo na spravedlivý proces, právo na samosprávu a právo na příznivé životní prostředí podle čl. 36 odst. 2, čl. 38 odst. 2 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). 2. Z ústavní stížnosti a z vyžádaných spisů se podává, že se stěžovatelé jako žalobci u Městského soudu v Praze ("městský soud") prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále také "s. ř. s." nebo "soudní řád správní"), domáhali přezkumu usnesení vlády ze dne 21. 12. 2020, č. 1350, jehož znění je následující: 3. "Vláda [...] I. schvaluje [...] 1. v souladu s § 210 písm. a) zákona č. 263/2016 Sb., atomový zákon, Plán činnosti Správy úložišť radioaktivních odpadů na rok 2021, tříletý plán a dlouhodobý plán, obsažený v části III materiálu čj. 1528/20, [...] 2. návrh zúžení počtu lokalit pro budoucí hlubinné úložiště na 4 preferované a informaci o dalším postupu prací k výběru dvou kandidátních lokalit, obsažených v části IV materiálu čj. 1528/20; [...] II. zrušuje 1. bod II/1 usnesení vlády ze dne 19. prosince 2012 č. 955, [...] 2. bod II usnesení vlády ze dne 18. července 2018 č. 464; [...] III. ukládá [...] 1. místopředsedovi vlády, ministru průmyslu a obchodu a ministru dopravy předložit vládě [...] a) do 31. prosince 2030 návrh finální lokality a návrh záložní lokality pro budoucí hlubinné úložiště radioaktivního odpadu a vyhořelého jaderného paliva, [...] b) do 31. března 2022 návrh aktualizace Koncepce nakládání s radioaktivními odpady a vyhořelým jaderným palivem zohledňující bod /2a a III/1a tohoto usnesení, [...] 2. ministryni pro místní rozvoj ve spolupráci s místopředsedou vlády, ministrem průmyslu a obchodu a ministrem dopravy zohlednit v rámci aktualizace Politiky územního rozvoje České republiky, bod III/1a tohoto usnesení." 4. Žalobu stěžovatele městský soud nyní napadeným usnesením odmítl, když sice připustil, že usnesení vlády nelze a priori vyloučit z přezkumu ve správním soudnictví. Pravomoc správního soudu však v těchto případech lze dovodit pouze ve výjimečných případech, v nichž právní předpisy dávají vládě pravomoc vydávat individuální správní akty. Napadené usnesení vlády nicméně nepředstavuje úkon, jímž by byla zakládána, měněna, rušena či závazně určována veřejná subjektivní práva nebo povinnosti stěžovatelů. Jde o akt, jímž vláda naplňuje svou funkci řízení, kontroly a sjednocování činnosti ministerstev, respektive činnosti Správy úložišť radioaktivních odpadů (dále též "SÚRO"). Případný zásah do veřejných subjektivních práv by mohl být způsoben teprve rozhodnutím vydaným příslušným správním orgánem. Protože žaloba stěžovatelů mířila proti aktu, který není rozhodnutím, městský soud ji odmítl. 5. Následnou kasační stížnost stěžovatelů ústavní stížností rovněž napadeným rozsudkem zamítl Nejvyšší správní soud. Uvedl totiž, že aby bylo možno usnesení vlády považovat za rozhodnutí ve smyslu soudního řádu správního, musí být způsobilé přímo zkrátit práva svých adresátů a musí být vydáno v oblasti veřejné správy, což také znamená, že musí být spojeno s nějakým předcházejícím řízením, jak naznačuje znění § 65 odst. 1 s. ř. s. Takovým požadavkům však napadené usnesení vlády nevyhovuje. V prvním bodu výroku I. usnesení totiž vláda schválila plán činnosti SÚRO; jedná se tedy o strategický dokument, který slouží k vymezení závazných úkolů na jednotlivá časová období. Druhým bodem výroku I usnesení vláda schválila návrh na zúžení počtu lokalit pro budoucí hlubinné úložiště jaderného odpadu na čtyři, přičemž schválila výběr dvou potenciálních lokalit. Výrokem II. usnesení vláda zrušila body svých předchozích usnesení (konkrétně bod, jímž vláda uložila svým usnesením ze dne 19. 12. 2012 č. 955 ministru průmyslu a obchodu provést prostřednictvím SÚRO výběr dvou kandidátních lokalit hlubinného úložiště a dále zrušila bod svého usnesení ze dne 18. 7. 2018 číslo 464, jímž uložila ministryni průmyslu a obchodu předložit vládě do 31. 1. 2019 návrh na zúžení počtu lokalit pro budoucí hlubinné úložiště a dále předložit informaci o dalším postupu prací při výběru dvou kandidátních lokalit v roce 2022). Výrokem III. usnesení vláda uložila konkrétní úkoly jednotlivým členům vlády. Proto se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem městského soudu, podle něhož se ve vztahu k výrokům II. a III. usnesení vlády jedná o akt směřující dovnitř moci výkonné (resp. samotné vlády), který je výsledkem koordinační funkce vlády vůči příslušným orgánům. 6. Závěr, že napadené usnesení vlády není rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního, nutno podle Nejvyššího správního soudu uplatnit i vůči výroku I. Schválení plánu činností ani zúžení počtu lokalit totiž není samo o sobě způsobilé zasáhnout do právní sféry stěžovatelů. Tímto výrokem se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti. Rovněž tento výrok je určen pro příslušná ministerstva, resp. pro SÚRO. Vláda jím vyjadřuje politickou vůli pokračovat v procesu přípravy hlubinného úložiště, usměrňuje činnost ministerstev a SÚRO vedoucí k uskutečnění daného cíle a jde proto jen o podklad pro další činnost těchto orgánů v procesu nalezení vhodné lokality úložiště, na níž bude navazovat proces jeho umístění a výstavby. 7. Nejvyšší správní soud dále dodal, že z hlediska přístupu stěžovatelů k soudní ochraně je podstatné, že stěžovatelé budou mít možnost hájit svá práva v budoucích správních řízeních nebo v řízeních před správními soudy. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomněl, že podle § 4a zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále také "zákon č. 62/1988 Sb."), je účastníkem řízení o žádosti o stanovení průzkumného území pro zvláštní zásah do zemské kůry též obec, na jejímž území je návrh průzkumného území nebo jeho část situována. V takovém řízení, jehož zahájení lze v brzké době očekávat, budou mít stěžovatelé postavení účastníků řízení se všemi právy, která se s účastenstvím pojí. Volba vhodné lokality ani následná realizace samotného hlubinného úložiště radioaktivního odpadu nejsou výsledkem jediného správního řízení, nýbrž spadají do řetězce dílčích řízení a procesů. V nich stěžovatelé jako obce budou mít možnost hájit svá práva a jejich prostřednictvím také veřejné zájmy a práva svých občanů. Na druhou stranu institut účastenství bez dalšího není předpokladem pro to, aby stěžovatelé prostřednictvím správní žaloby napadli prvostupňové správní rozhodnutí, které z takového řízení vzejde. Žalobní legitimace založená § 65 odst. 1 s. ř. s. totiž není podmíněna účastenstvím ve správním řízení, nýbrž dotčením právní sféry žalobce. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožnil s městským soudem v tom, že napadené usnesení vlády není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť není způsobilé se projevit v právní sféře stěžovatelů. Jde o akt, jímž vláda naplňuje svoji funkci řízení, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev, respektive činností SÚRO. II. Argumentace stěžovatelů 8. Stěžovatelé v ústavní stížnosti zejména upozorňují, že lokalita, v níž má být prováděno další šetření pro eventuální výstavbu hlubinného úložiště jaderného odpadu, a která zahrnuje území stěžovatelů, byla vybrána usnesením vlády, což stěžova