Pl.ÚS 40/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 40/08 ze dne 26. 5. 2009 241/2009 Sb. N 120/53 SbNU 501 K vymezení povinnosti v právním předpisu odkazem na českou technickou normu - návrh na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaj), Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 26. května 2009 sp. zn. Pl. ÚS 40/08 ve věci návrhu veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, alternativně o návrhu na zrušení částí vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, za účasti Ministerstva vnitra jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 241/2009 Sb.). Výrok I. Návrh na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, se zamítá. II. Návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6, § 11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9 vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, se zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu 1. Ústavní soud obdržel návrh veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla podaný podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, (dále též jen "napadená vyhláška") jako celku pro její nesoulad s ústavním pořádkem České republiky a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Sbírce zákonů"). Alternativně podává veřejný ochránce práv návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6, § 11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9 vyhlášky č. 23/2008 Sb. II. Argumentace navrhovatele 2. Veřejný ochránce práv ve svém návrhu uvádí, že napadená vyhláška v obecné rovině upravuje technické podmínky požární ochrany pro navrhování, provádění a užívání stavby. V naprosté většině ustanovení napadená vyhláška odkazuje na české technické normy (ať již se jedná o technické normy uvedené v příloze č. 1 nebo v přílohách č. 4, 5, 7 a 8). 3. V ustanovení § 13 odst. 1 dále napadená vyhláška v odkazující normě upravuje počty přenosných hasicích přístrojů (tyto jsou potom podrobněji upraveny v příloze č. 4). Příloha č. 4 určuje počet hasicích přístrojů obecně a konkrétně v jednotlivých druzích staveb (rodinné domy, bytové domy, ubytovací zařízení apod.). 4. V ustanovení § 14 odst. 3 napadená vyhláška zakotvuje povinnost vlastníků vybraných staveb vybavit stavbu zařízením pro autonomní detekci a signalizaci uvedeným v příloze č. 5. V dalších ustanoveních (§ 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7, § 18 odst. 5) napadená vyhláška opět upravuje povinnost vlastníků vybavit stavby detekčními zařízeními, přičemž blíže (dle jednotlivých druhů staveb) stanoví umístění takového zařízení. Otázku definice zařízení autonomní detekce potom stanoví příloha č. 5 napadené vyhlášky. 5. Veřejný ochránce práv uvádí, že se opakovaně setkal s tím, že normotvůrce využívá pro stanovení závazných pravidel chování odkaz na české technické normy. Takový postup sám o sobě neshledává jako závadný, problematická je však skutečnost, že tyto technické normy nejsou běžně dostupné veřejnosti, především však nejsou dostupné bezplatně. Adresát právní normy tak pro zjištění obsahu závazného pravidla chování namísto nahlédnutí do veřejně (a především bezplatně) přístupné Sbírky zákonů je povinen objednat za nemalou finanční částku technickou normu u Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. Přestože se s účinností od 1. ledna 2009 počítá s postupnou elektronizací technických norem (tedy s jejich zpřístupněním prostřednictvím internetu s možností fulltextového vyhledávání), ani nadále se nepředpokládá, že by technické normy, na které odkazují příslušné právní normy, měly být zpřístupňovány bezplatně (nově se počítá pouze s 50% zlevněním oproti současnému stavu). Veřejný ochránce práv uvádí, že praxe státu v tomto směru odporuje základním principům právní normotvorby, tedy že obecně závazná pravidla chování mají být přístupná každému bez omezení tak, aby mohl své chování upravit právně aprobovaným způsobem a vyhnout se případné právní sankci. Právní normy (a tedy i právem aprobované technické normy) musí být ze své podstaty přístupné veřejně a bezplatně už proto, že přístup k jejich obsahu nemůže být závislý na finančních příjmech a sociálním statusu jednotlivce. V opačném případě by totiž došlo k porušení jednoho ze základních principů demokratického právního státu - tedy "rovnosti před zákonem" [čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina")]. Kromě uvedeného požadavek veřejné a bezplatné dostupnosti právních norem vyplývá i ze samotné povahy demokratického právního státu. V Ústavě a v Listině lid vyjadřuje jednoznačný požadavek, aby povinnosti byly ukládány pouze zákonem nebo na základě zákona, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a současně při zachování dalších podmínek (zákaz diskriminace - čl. 4 odst. 3 Listiny, šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod - čl. 4 odst. 4 Listiny apod.). 6. Navrhovatel poukazuje na to, že zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje zveřejňování právních předpisů, nezná případ, kdy by se určitá část právní normy (in concreto pravidlo chování, které je určeno právní normou odkazující na českou technickou normu) nestala její materiální součástí, která je veřejně a bezplatně přístupná způsobem, který zákon stanoví (ustanovení § 12 odst. 1 a 2 zákona o Sbírce zákonů). 7. Z uvedených důvodů je veřejný ochránce práv toho názoru, že vyhláška č. 23/2008 Sb. je v rozporu jak s čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1, 2 a 4 Listiny, tak se zákonem o Sbírce zákonů. Jakékoliv ustanovení právního předpisu, které má normativní charakter, totiž musí být dostupné veřejně a bezplatně. Jestliže stát v právním předpisu odkazuje na technickou normu, je potom jeho povinností zajistit veřejnou a bezplatnou dostupnost takové normy. V opačném případě nejde o stanovení právní povinnosti ústavně konformním způsobem. 8. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška v naprosté většině svých ustanovení odkazuje na české technické normy a její samostatná existence bez nich nemá význam, předkládá veřejný ochránce práv především návrh na její úplné zrušení, neboť spjatost napadené vyhlášky s technickými normami je tak silná, že nemá význam rušit pouze její dílčí ustanovení. 9. Pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s jeho názorem na spjatost napadené vyhlášky s technickými normami, předkládá veřejný ochránce práv alternativní návrh na zrušení těch ustanovení napadené vyhlášky, která přímo odkazují na české technické normy nebo která JUDr. Motejl shledává problematickými z jiných důvodů. 10. Kromě rozporu se základními pravidly normotvorby spatřuje veřejný ochránce práv rozpor některých ustanovení napadené vyhlášky i s jinými ústavními principy. Jde především o rozpor ustanovení § 13, § 14 odst. 3, § 15 odst. 5, § 16 odst. 2, § 17 odst. 7 a § 18 odst. 5 napadené vyhlášky s principem proporcionality neboli přiměřenosti v širším smyslu. 11. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že stát sice má oprávnění zákonem (resp. zprostředkovaně vyhláškou, pokud k tomu je výslovné zákonné zmocnění) stanovit povinnosti svým občanům, nesmí tak ale činit svévolně, pro stanovení povinnosti musí existovat legitimní a rozumný důvod a normativní prostředky zvolené k dosažení zvoleného cíle musí být vhodné, přiměřené a zároveň musí být zvolený poměr mezi zásahem do základních práv a svobod a veřejným zájmem kvalitativně "optimální" ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. 12. Navrhovatel uvádí, že se v praxi rovněž setkává s tím, že pod pojmem veřejného zájmu, na jehož základě jsou stanovovány nejrůznější zákonné či podzákonné zákazy či omezení, se