Pl.ÚS 41/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 41/08 ze dne 26. 5. 2009 253/2009 Sb. N 121/53 SbNU 529 Obecně závazná vyhláška města Chrastava č. 4/2007, o stanovení podmínek spalování rostlinných materiálů v otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 26. května 2009 sp. zn. Pl. ÚS 41/08 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 4/2007 o stanovení podmínek spalování suchých rostlinných materiálů v otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních, za účasti města Chrastavy jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 253/2009 Sb.). Výrok Návrh se zamítá. Odůvodnění I. 1. Dne 19. 12. 2008 doručil navrhovatel, Ministerstvo vnitra, Ústavnímu soudu formálně bezvadný návrh na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 4/2007 o stanovení podmínek spalování suchých rostlinných materiálů v otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních (dále jen "vyhláška"). Ministerstvo vnitra totiž v rámci výkonu dozoru nad zákonností právních předpisů obecních samospráv dospělo k názoru, že čl. I odst. 2 a 3 vyhlášky jsou v rozporu se zákony České republiky. Podání návrhu na zrušení vyhlášky k Ústavnímu soudu předcházelo správní řízení podle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích"), v rámci kterého bylo město Chrastava vyzváno k nápravě vytčených nedostatků. Jelikož se tak v zákonné 60denní lhůtě nestalo, dne 2. 4. 2008 vyústilo řízení ve vydání rozhodnutí č. j. MV-13842-7/ODK-2008, jímž Ministerstvo vnitra účinnost výše uvedených článků vyhlášky pozastavilo; rozhodnutí bylo doručeno městu Chrastavě dne 8. 4. 2008. Tímto rozhodnutím byla stanovena městu Chrastavě další, tentokrát patnáctidenní lhůta ke zjednání nápravy. Město Chrastava namísto toho proti rozhodnutí podalo rozklad, který ministr vnitra dne 22. 10. 2008 zamítl. Rozhodnutí o rozkladu nabylo právní moci dne 18. 11. 2008, návrh podaný k poštovní přepravě dne 17. 12. 2008 tak byl podán v běhu lhůty stanovené § 123 odst. 3 větou druhou zákona o obcích. 2. Ustanovení čl. I vyhlášky, jehož odstavce 2 a 3 jsou navrhovány ke zrušení, zní (bez oprav pravopisných nepřesností) takto: Čl. I Podmínky, za kterých lze spalovat suché rostlinné materiály v otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních 1. Spalovat suché rostlinné materiály v otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních je možné pouze ve dnech, ve kterých není bezvětří nebo teplotní inverze a současně tak, aby nebyli ostatní obyvatelé obtěžováni kouřem. 2. Spalování podle odst. 1 musí být prováděno pouze pod dohledem osoby starší 18 let. 3. Za plnění podmínek uvedených v odst. 1 a odst. 2 zodpovídá vlastník pozemku, na kterém spalování probíhá, případně nájemce pozemku, je-li pozemek pronajat. II. 3. Navrhovatel vyhlášce vytýká, že čl. I odst. 2, který při spalování vyžaduje přítomnost osoby starší 18 let, jde nad rámec zmocnění § 50 odst. 3 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, které je sice vymezeno jen příkladným výčtem okolností, k nimž obec při stanovení podmínek přihlíží, ovšem předmětná podmínka omezující způsobilost osob mladších 18 let posoudit důsledky jejich jednání meze samostatné působnosti obce překračuje. Navrhovatel poukazuje na rozpor s čl. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). A priori vyloučit způsobilost osob mladších 18 let posoudit následky jejich jednání ve vztahu ke spalování suchých rostlinných materiálů pak nelze obecně závaznou vyhláškou, neboť ani zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, neobsahuje omezení těchto osob v manipulaci s otevřeným ohněm z hlediska případného vzniku požáru. 4. Stejně tak překračuje dle stanoviska navrhovatele meze zákonného zmocnění i obsah čl. I odst. 3 vyhlášky, který činí odpovědným za plnění podmínek spalování suchého rostlinného materiálu vlastníka, resp. nájemce pozemku, na němž ke spalování dochází. Oblast odpovědnosti za porušení povinností je totiž upravena zvláštními právními předpisy mimo samostatnou působnost obce - za splnění podmínek vyhlášky odpovídá (má odpovídat) osoba, která suchý rostlinný materiál spaluje. Přenesení této odpovědnosti na vlastníka či nájemce pozemku obecně závaznou vyhláškou není možné. 5. Navrhovatel svou argumentaci uzavřel konstatováním, že obec se při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí zákonem a ve své působnosti je limitována. Nemůže tedy upravovat otázky vyhrazené pouze zákonné úpravě nebo otázky již předpisy práva veřejného či soukromého upravené. 6. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") postoupil předmětný návrh městu Chrastavě, aby mohlo na argumenty zde obsažené reagovat. 7. Město Chrastava ústy svého starosty ve vyjádření k návrhu (které je však vzhledem k obsahu argumentů spíše stanoviskem k rozkladovému rozhodnutí ministra vnitra) sdělilo, že prvotním úkolem vyhlášky vyjádřeným obsahem čl. I odst. 1 je ochrana ovzduší. Ve vyhlášce však může být uvedeno nad rámec toho, co je jejím prvotním úkolem, i to, co je "úkolem druhotným", aniž by to znamenalo porušení zákona. Podmínka uvedená v čl. I odst. 2 vyhlášky dopracovává odstavec 1 a ve svém důsledku vede ke snížení pravděpodobnosti, že budou obyvatelé města obtěžováni kouřem. Dále město Chrastava vznáší výhrady proti tomu, aby byl účel zákona o ochraně ovzduší vykládán pomocí důvodové zprávy, jak to učinil ministr vnitra v rozkladovém rozhodnutí, neboť "město Chrastava stejně jako žádný jiný subjekt nemá povinnost důvodové zprávy znát". Pokud jde o ministerstvem namítanou nemožnost přenosu odpovědnosti na vlastníka či nájemce, je takto vymezená odpovědnost dle města Chrastavy v souladu s dikcí čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje. Pokud by město Chrastava postupovalo jinak, nenesl by vlastník (či nájemce) žádnou odpovědnost za poškozování životního prostředí páchané na jeho pozemcích. 8. Veřejný ochránce práv, JUDr. Otakar Motejl, poté, co mu byl doručen stejnopis návrhu na zrušení označených ustanovení vyhlášky, soudci zpravodaji ve lhůtě stanovené v ustanovení § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sdělil, že do řízení vstupuje jako vedlejší účastník. V následném vyjádření pak napadenou vyhlášku podpořil a návrh Ministerstva vnitra navrhl nálezem zamítnout. Konstatoval, že autonomní a originární pravomoc normotvorby pro obce plyne přímo z Ústavy a k její realizaci je nutno přistupovat s respektem a s vědomím, že jsou to především obecní zastupitelstva, která nejlépe znají místní poměry, a proto i je jimi volená regulace nejvhodnější. Město Chrastava se ohledně možnosti uložit povinnosti obecně závaznou vyhláškou v dané věci opřelo o zmocnění obsažené v zákoně o ochraně ovzduší, předmět vyhlášky přesně odpovídá hypotéze tohoto zmocnění - zabývá se pouze spalováním suchých rostlinných materiálů, a to jen na v zákoně uvedených spalovacích místech (otevřená ohniště, zahradní krby nebo otevřená grilovací zařízení). Město Chrastava tedy mělo pravomoc k vydání vyhlášky a nejednalo přitom ultra vires. Ze zákonného zmocnění vyplývá možnost stanovit podmínky pro spalování, jež se budou vztahovat ke způsobu, délce a k osobám provádějícím spalování, a to s ohledem na specifické podmínky obce. Vyhláška představuje ve vztahu ke kouřovým imisím normativní rámec pro výklad občanskoprávního pojmu "nad míru přiměřenou poměrům" obsaženého v § 127 odst. 1 občanského zákoníku. Veřejný ochránce práv si dovede těžko představit, že adresátem odpovědnosti v daném případě bude někdo jiný než vlastník či nájemce pozemku. V případě vlastníka je to zřejmé - ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví zavazuje, a jestliže vlastník strpí na svém pozemku protiprávní spalování, má za to nést odpovědnost. Rozšíření odpovědnosti na nájemce je pak právě odrazem znalosti konkrétních místních poměrů, neboť častým porušovatelem zřejmě budou nájemci pozemků. Krom toho odpovědnost jiné osoby vedle vlastníka či nájemce není vyloučena. Podle veřejného ochránce práv ani podmínka dohledu osoby starší 18 let s ničím nekoliduje. Stanovená povinnost nesměřuje toliko k ochraně třetíc