Pl.ÚS 41/10 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 41/10 ze dne 17. 9. 2013 466/2013 Sb. N 164/70 SbNU 525 K délce lhůty pro podání správní žaloby v případě řízení ve věci mezinárodní ochrany   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka (soudce zpravodaj), Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové a Michaely Židlické ze dne 17. září 2013 sp. zn. Pl. ÚS 41/10 o návrhu Nejvyššího správního soudu podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 466/2013 Sb.). Ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 31. 12. 2011, bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Odůvodnění I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu 1. Ústavnímu soudu byl dne 23. 8. 2010 doručen návrh senátu 7 Azs Nejvyššího správního soudu (dále též "navrhovatel") na zrušení ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen " zákon o azylu"), [tehdy platný název zákona zněl "o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu)"], dále též "napadené ustanovení". Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem. 2. Návrh na zrušení napadeného ustanovení byl podán v souvislosti s rozhodováním navrhovatele o kasační stížnosti stěžovatele A. B. L. B. S., podané proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2009 č. j. 46 Az 27/2009-10, kterým byla odmítnuta pro opožděnost dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního (dále též "s. ř. s.") žaloba stěžovatele směřující proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 10. 4. 2009 č. j. OAM-107/LE-05-05-2009, jímž bylo rozhodnuto, že žádost A. B. L. B. S. o udělení mezinárodní ochrany je nepřípustná podle ustanovení § 10a písm. e) zákona o azylu, jakož i že se řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje podle ustanovení § 25 písm. i) téhož předpisu, a bylo v něm konstatováno, že podání žaloby nemá odkladný účinek ve smyslu § 32 odst. 3 zákona o azylu. 3. V odůvodnění svého usnesení Krajský soud v Praze vyšel z toho, že správní rozhodnutí bylo doručeno stěžovateli dne 29. 4. 2009 a že žaloba byla předána k poštovní přepravě dne 11. 5. 2009, tedy po uplynutí zákonné sedmidenní lhůty k jejímu podání. V kasační stížnosti stěžovatel zejména poukázal na to, že důvodem opožděného podání žaloby byla jeho složitá osobní situace související s dalšími řízeními, která proti stěžovateli byla vedena, a dlouhotrvající obava z návratu do vlasti, jež měla nepříznivý vliv na jeho psychický stav. Žalobu proto podal ve lhůtě uvedené v ustanovení § 40 odst. 5 s. ř. s. a pouze z důvodu jazykové bariéry a nedostatečného vysvětlení právních předpisů České republiky nepodal žádost o prominutí zmeškání lhůty k podání žaloby. Stěžovatel dále poznamenal, že v současné době je umístěn ve Vazební věznici Plzeň-Bory, kam mu byl doručen dopis z Rakouska, v němž mu neznámý odesílatel vyhrožuje pro jeho sexuální orientaci. V případě vrácení do vlasti mu dle jeho slov hrozí skutečné nebezpečí vážné újmy spočívající především ve vážném ohrožení života nebo lidské důstojnosti. Jsou tak splněny zákonné podmínky pro udělení mezinárodní ochrany, a to přinejmenším doplňkové ochrany podle ustanovení § 14a zákona o azylu. S ohledem na pokračující výhrůžky má proto mimořádný zájem na projednání věci krajským soudem, přičemž této možnosti byl napadeným usnesením zbaven. 4. Nejvyšší správní soud v návrhu na zrušení napadeného ustanovení při předběžném projednání věci nejprve zvážil, zda nelze v daném případě ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu společně s relevantními ustanoveními s. ř. s. vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatel nebyl zkrácen na svém právu na soudní ochranu v důsledku nepřiměřeně krátké lhůty 7 dnů k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí. Poté, co dospěl k nemožnosti takového výkladu, řízení o kasační stížnosti přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu, maje za to, že napadené ustanovení zákona o azylu je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 5. Navrhovatel předně vyzdvihl, že soudní ochranu poskytovanou neúspěšným žadatelům ve smyslu ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu považuje za natolik neúčinnou, že právo garantované čl. 36 odst. 2 Listiny je jim přiznáváno "v podstatě iluzorně". Je tomu tak prý proto, že toto ustanovení stanoví pouze sedmidenní lhůtu k podání žaloby. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že se taková lhůta sama o sobě při jejím abstraktním posouzení nemusí jevit jako ústavně nekonformní, nicméně právní normu a její ústavnost však dle navrhovatele není možno posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu s normami na ni navazujícími. Z tohoto důvodu je dle jeho názoru třeba zdůraznit procesněprávní a sociální kontext, do něhož je daná lhůta zasazena. Závěr o neústavnosti sedmidenní lhůty k podání žaloby ve věcech uvedených v ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu lze proto učinit až po vyhodnocení dalších kontextuálně působících okolností, v nichž nelze ponechat stranou specifickou životní situaci, v níž se nachází většina žadatelů o mezinárodní ochranu. 6. Navrhovatel dále uvedl, že řízení v otázkách mezinárodní ochrany ovládá přísně pojatá zásada koncentrace, přičemž zejména požadavek na formulaci žalobních bodů ze strany žalobců, tj. na vlastní kvalitativní stránku žaloby, se ve lhůtě 7 dnů nejeví přiměřeným, neboť existence takto striktně pojaté koncentrace řízení je jinak ve správním soudnictví kompenzována obecnou dvouměsíční lhůtou k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Pravidlem je dle navrhovatele rovněž to, že žalobce napadá až rozhodnutí odvolacího správního orgánu, a že již tedy prošel dvojinstančním správním řízením. Zákon o azylu však do takto koncipovaného systému zasahuje speciální úpravou jednoinstančního řízení o žádosti o mezinárodní ochranu a stanoví podstatně kratší lhůty k podání žalob proti rozhodnutím o uvedených žádostech. Tyto speciální lhůty v kombinaci s obecnou úpravou řízení ve správním soudnictví vedou podle Nejvyššího správního soudu v konečném efektu k omezení práva na soudní ochranu. 7. Zásadně je pak podle navrhovatele třeba upozornit na to, v jakém postavení se v naprosté většině případů žadatelé o mezinárodní ochranu nacházejí. Jedná se zpravidla o osoby bez znalosti, nebo jen s minimální znalostí českého jazyka a českého kulturního a právního prostředí, bez orientace v prostředí a poměrech České republiky, bez jakéhokoliv zázemí a kontaktů, které jsou plně odkázány na vnější pomoc. Formální požadavky kladené na podání žalob ve věcech mezinárodní ochrany tedy nejsou pro tyto osoby snadno splnitelné. Přistoupí-li k těmto obtížím ještě sedmidenní lhůta k podání žaloby proti správním rozhodnutím, fakticky nutně krácena nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž pak musí žadatel podat žalobu, vytváří tato situace na něho již nepřiměřený tlak. V tak krátké době je dle názoru Nejvyššího správního soudu pro tyto osoby velice obtížné, ne-li nemožné, žalobu kvalifikovaně zpracovat a podat v zákonné lhůtě k příslušnému krajskému soudu. Navíc jsou často odkázány samy na sebe, v lepším případě na pomoc buď nevládních organizací (jejichž možnosti však zdaleka nejsou neomezené), anebo ex offo ustanovených zástupců. Reakcí žalobce na tuto krátkou lhůtu je pak buď podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace, nebo dokonce podání žaloby i po uplynutí zákonné lhůty 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra. Důsledky uvedených faktorů "jsou pak v mnoha případech fatální". 8. Nejvyšší správní soud se v návrhu na zrušení napadeného ustanovení zabývá rovněž důvody, které zákonodárce vedly ke zkrácení původně třicetidenní lhůty na lhůtu sedmidenní, k němuž došlo zákonem č. 2/2002 Sb., s účinností od 1. 1. 2003, přičemž z analýzy důvodové zprávy k novelizujícímu předpisu dovodil, že motivem zavedení restriktivní úpravy bylo zrychlení azylového řízení v případech, kdy žadatel podmínky zjevně nesplňuje, dále finanční a bez