Pl.ÚS 41/18 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 41/18 ze dne 7. 4. 2020 242/2020 Sb. N 68/99 SbNU 329 Obecně závazná vyhláška města Bílina č. 10/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 41/18 dne 7. dubna 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Bílina č. 10/2015 o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her, za účasti města Bílina, se sídlem Břežánská 50/4, 418 31 Bílina, zastoupeného JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Olivova 2096/4, Praha 1, jako účastníka řízení, takto: Návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky města Bílina č. 10/2015 o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her se zamítá. Odůvodnění I. Shrnutí návrhu 1. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 25. 10. 2018 se Ministerstvo vnitra (dále jen "ministerstvo") domáhalo podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zrušení obecně závazné vyhlášky města Bílina (dále též jen "město") č. 10/2015 o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále též jen "vyhláška č. 10/2015"). 2. V návrhu ministerstvo konstatovalo, že město se na základě pravomocného rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS") ze dne 13. 11. 2017 č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši (dále jen "rozhodnutí předsedy ÚOHS") dopustilo vydáním vyhlášky č. 10/2015 narušení hospodářské soutěže, neboť stanovilo místa pro provozování hazardních her neobjektivním a diskriminačním způsobem. Rozhodnutím předsedy ÚOHS bylo potvrzeno prvoinstanční rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 12. 2016 č. j. ÚOHS-S0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk, kterým bylo město shledáno odpovědným za spáchání správního deliktu pro porušení § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže"), za který mu byla uložena pokuta ve výši 275 000 Kč. 3. Ministerstvo zdůraznilo, že rozhodnutím předsedy ÚOHS je v souladu s § 57 odst. 3 a § 73 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád") vázáno jako rozhodnutím o předběžné otázce a nemůže si o této věci učinit úsudek samo. Jestliže tedy bylo ÚOHS pravomocně rozhodnuto, že město vydáním vyhlášky č. 10/2015 porušilo zákon o ochraně hospodářské soutěže, jde podle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, o situaci, kdy obecně závazná vyhláška odporuje zákonu, a tedy o důvod pro uplatnění dozorových kompetencí ze strany ministerstva. 4. K obsahu vyhlášky č. 10/2015 ministerstvo uvedlo, že město v článku 2 vyhlášky č. 10/2015 ve spojení s její přílohou stanovilo, že vymezené druhy hazardních her lze ve městě provozovat pouze na přesně vymezených čtyřech adresách. Ministerstvo následně poukazuje na závěry rozhodnutí předsedy ÚOHS, podle kterých v době přijetí vyhlášky č. 10/2015 byla veřejně publikována (včetně zveřejnění na úřední desce města a jeho webových stránkách) kritéria výběru míst, na kterých lze hazardní hry ve městě provozovat. Kritéria výběru následně město stanovilo přímo v preambuli vyhlášky č. 10/2015. Podle ÚOHS nestačí pouze nastavení objektivních a nediskriminačních kritérií, ale musí být současně zabezpečeno jednak objektivní a nediskriminační užití těchto kritérií při výběru povolených míst a dále přijetí transparentního mechanismu, podle kterého bude výběr povolených míst probíhat v případě, že nastavená kritéria splní více objektů. 5. V souvislosti s kritériem, podle kterého by se provozovny neměly nacházet v částech s vysokou mírou kriminality, cituje ministerstvo závěr ÚOHS, podle kterého "volba dvou objektů nacházejících se na sídlišti Za Chlumem vzbuzuje důvodné pochybnosti o tom, zda bylo dané kritérium při výběru povolených míst dostatečně zohledněno (...) sídliště Za Chlumem je po Teplickém předměstí druhou nejproblematičtější lokalitou z pohledu počtu spáchaných přestupků". Ministerstvo přitom poukazuje na následující závěry ÚOHS. Podle ÚOHS nebylo prokázáno, že by uvedené kritérium bylo splněno všemi povolenými provozovnami. Podle ÚOHS povolené provozovny dále nesplňují jeden ze stěžejních parametrů určujících kritérium neporušování právních předpisů, kterým je počet případů možného zneužívání dávek státní sociální podpory zaznamenaný městskou policií v jednotlivých provozovnách, neboť v období od ledna 2011 do dubna 2015 bylo na těchto adresných místech zjištěno 390 případů potenciálního zneužívání dávek státní sociální podpory. Dále pokud jde o kritérium bezpečnosti (navázání na monitoring daného místa kamerovým systémem), má ÚOHS za to, že vzdálenost dvou povolených adres na sídlišti Za Chlumem od služebny městské policie (více než 1 km) vyvolává určité pochybnosti o tom, jestli stanovená místa předmětné kritérium splňují. 6. Ze shora uvedeného vychází závěr ÚOHS, na který ministerstvo ve svém návrhu poukazuje, že postup města při výběru adresných míst, na kterých vyhláška č. 10/2015 povoluje provozování hazardních her, nelze označit za objektivní a nediskriminační, a tudíž ani omezení hospodářské soutěže na dotčených relevantních trzích není možné považovat z pohledu zákonné ochrany hospodářské soutěže za přípustné. S ohledem na uvedené ministerstvo dospělo k závěru, že obecně závazná vyhláška je v rozporu se zákonem, a navrhuje, aby ji Ústavní soud zrušil. II. Vyjádření účastníků řízení 7. Podle § 69 zákona o Ústavním soudu doručil soudce zpravodaj návrh městu jako účastníkovi řízení. II. a) Vyjádření města 8. Město se ve svém obsáhlém vyjádření věnuje nejprve postupu ministerstva při dozoru nad vyhláškou č. 10/2015, kterým byly podle města porušeny zásada legitimního očekávání, vázanost právním názorem soudu, zákaz rozdílného zacházení, právo na spravedlivý proces a právo na samosprávu. 9. K tomu město uvádí, že poté, co vydalo vyhlášku č. 10/2015, předložilo ji v souladu s § 12 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o obcích") ministerstvu k posouzení zákonnosti podle § 123 odst. 1 téhož zákona, tedy včetně dodržení zákazu diskriminace. Ministerstvo přitom ve svém právním rozboru ze dne 6. 1. 2016 potvrdilo, že vyhláška č. 10/2015 je v souladu se zákonem (dále jen "Právní rozbor"). Posouzení, zda není vyhláška č. 10/2015 diskriminační, provedl následně i ÚOHS podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže. Rozhodnutím svého předsedy však dospěl ÚOHS k opačnému závěru, že vyhláška č. 10/2015 je v rozporu se zákonem. Na základě uvedeného ministerstvo - i přes své původní potvrzení, že vyhláška č. 10/2015 je v souladu se zákonem - přistoupilo k dozorovým opatřením, tj. pozastavilo účinnost vyhlášky č. 10/2015 a podalo návrh na její zrušení k Ústavnímu soudu. Uvedený postup ministerstva je podle města v rozporu s jeho legitimním očekáváním. 10. Ministerstvo se svým postupem dostalo rovněž do rozporu s právním názorem Nejvyššího správního soudu, který se v odůvodnění rozsudku ze dne 28. 6. 2017 sp. zn. 6 As 292/2016 - ve kterém se zabýval diskriminační povahou obecně závazných vyhlášek regulujících provozování hazardu ve více obcích - vyjádřil i k vyhlášce č. 10/2015. Podle názoru Nejvyššího správního soudu, kterým má být ministerstvo vázáno, je právní úprava obsažená ve vyhlášce č. 10/2015 akceptovatelná. Ministerstvo bylo na uvedené městem upozorněno, ale tyto závěry Nejvyššího správního soudu byly ze strany ministerstva při postupu v rámci dozoru nad vyhláškou č. 10/2015 ignorovány. 11. Podle města byl postup ministerstva také v rozporu se zákazem rozdílného zacházení, neboť v případě jiných obecně závazných vyhlášek, stanovících obdobnou regulaci hazardu, konzultovalo ministerstvo jejich obsah s ÚOHS, zatímco v případě vyhlášky č. 10/2015 tomu tak nebylo. 12. Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje město v tom, že rozhodnutí ministerstva o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 10/2015 ani návrh na její zrušení podaný Ústavnímu soudu neobsahují vlastní právní posouzení ministerstva, které pouze přejímá názor vyslovený v rozhodnutí předsedy ÚOHS. Město tak nemá efektivní možnost se k závěrům ministerstva vyjádřit, neboť Ústavní soud může všechny takové námitky odmítnout s tím, že směřují proti rozhodnutí předsedy ÚOHS, které není předmětem řízení před Ústavním soudem, ale sloužilo pouze jako podklad pro dozor minister